Сравнительное конституционное право. Учебное пособие для магистрантов и аспирантов - Вениамин Чиркин

Существуют различные способы подготовки проекта конституции. Обычно официальный проект создается конституционной комиссией, образованной парламентом или иным высшим органом государственной власти (могут быть предложены и опубликованы неофициальные проекты, так было и в России в 1993 г.). В редких случаях проект от начала до конца создается специально образованным учредительным собранием, которое может иметь разные названия (впервые таким органом был филадельфийский конвент в США в 1787 г.), или действующим парламентом. В этих случаях ведущую роль обычно играет конституционная комиссия, которая создается учредительным или представительным органом и фактически разрабатывает проект. Во многих странах непосредственная роль учредительного собрания в подготовке проекта и в ходе его обсуждения на пленарных заседаниях бывает весьма значительной (Италия 1947 г., Индия 1949 г., Бразилия 1988 г., Болгария 1991 г. и др.). Иногда парламент принимает специальный закон о порядке подготовки проекта. Так было во Франции (1958 г.) и в Польше (при подготовке Конституции 1997 г.). Нередко процесс подготовки проекта длится долго: на Украине (при подготовке проекта Конституции 1996 г.) и в Польше (при подготовке Конституции 1997 г.) он занял соответственно пять и семь лет.

В некоторых странах конституционные комиссии для разработки проекта основного закона создавались не представительными органами, а президентами или правительствами. Такими комиссиями были разработаны проекты конституций Франции 1958 г. (вынесенный затем на референдум, минуя парламент) и Греции 1975 г. В ФРГ проект конституции 1949 г. был подготовлен Парламентским советом (основную работу провели профессора по конституционному праву), состоявшим из представителей региональных парламентов (ландтагов) земель Западной Германии и Большого Берлина. Проект был утвержден командованием оккупационных войск трех стран Запада, остававшихся в Германии после разгрома фашизма. После военных переворотов проекты новых конституций обычно разрабатываются или их основные положения формулируются военными правительствами (например, конституции Турции 1982 г., Нигерии 1989 г.), проект конституции Фиджи 1990 г. после переворота подготовила главным образом группа племенных вождей.

При предоставлении независимости колониям проекты конституций новых государств разрабатывались министерствами колоний (например, Великобританией для Нигерии в 1964 г.; впоследствии уже учредительными, хотя и своеобразно сформированными, собраниями в Нигерии были приняты другие конституции); местными властями с участием советников метрополии (например, Конституция Мадагаскара 1960 г.); в ходе переговоров на заседаниях круглых столов представителей колониальной державы и деятелей национально-освободительного движения (Конституция Зимбабве 1979 г.).

При переходе от тоталитарного к либеральному, полудемократическому, демократическому режимам конституции или их принципиальные положения (включая новую редакцию) разрабатывались на общенациональных конференциях представителей различных партий и различных сил общества, на заседаниях гражданских комитетов, круглых столов и т. д. В них участвовали и представители партий, утрачивающих господствующую роль (коммунистических революционно-демократических, пробуржуазно-авторитарных), лидеры уходящих режимов (Испания, Венгрия, Чехия, Конго, Замбия и др.).

В странах тоталитарного социализма и государствах социалистической ориентации, а иногда и в других государствах с однопартийными системами подготовка проекта имеет свои особенности. Подготовка начинается по инициативе центрального органа правящей (как правило, единственной) партии, который создает комиссию (она утверждается парламентом, а иногда действует и без такого утверждения), устанавливает основные принципы будущей конституции, обсуждает проект и принимает решение о его представлении парламенту или на референдум. Так разрабатывались конституции практически всех современных стран тоталитарного социализма (Кубы 1976 г., Китая 1982 г., Вьетнама 1992 г., КНДР 1972 г., Лаоса 1991 г.), государств социалистической ориентации в прошлом (Бенина 1977 г., Эфиопии 1987 г. и др.).

Проект, подготовленный комиссией и одобренный высшим партийным органом, выносится на общегосударственное обсуждение с активным участием в нем массовых организаций. Обычно проводится множество собраний, иногда предлагаются тысячи поправок и дополнений. Практические результаты такого обсуждения, как правило, бывают не очень значительными (хотя в проекты прежних конституций Бенина 1977 г., Вьетнама 1980 г., Эфиопии 1987 г. и других стран в результате обсуждений вносились существенные поправки), а само обсуждение в ряде случаев приобретает характер парадного одобрения проекта (во всяком случае, его основных положений), которые утверждены высшим органом правящей партии и которые изменять запрещено (например, о строительстве социализма и коммунизма, о руководящей роли коммунистической партии). Тем не менее эта стадия конституционного правотворчества имеет большое значение для политической активизации населения, служит формой партиципации – участия в управлении страной, играет главную роль в легитимации конституции (признании ее «своей», соответствующей чаяниям народа).

Иногда для разработки или обсуждения проекта или его основных положений созывались массовые собрания представителей различных слоев населения (Ассамблея народов Казахстана в 1995 г. и др.), заключались пакты и соглашения между различными политическими силами по поводу основных положений проекта (Киргизия в 2006 г., в прошлом – Ливан, Испания, Македония и др.).

В России были подготовлены два официальных проекта конституции – проект парламентского органа (Верховного Совета России) и президентский проект (Б. Н. Ельцина), Указом Президента РФ было создано путем назначения президентом и делегирования от различных объединений, представительства по должности (руководители государственных органов, главы субъектов РФ или председатели их законодательных органов) консультативное конституционное совещание. Оно должно было создать единый проект, что и было сделано (в основе его был президентский вариант). Проект был представлен президенту, который внес в него некоторые поправки и вынес на референдум 12 декабря 1993 г.

В редких случаях наряду с официальными правительственными проектами те или иные партии, группы политических деятелей, ученых разрабатывали и представляли свои альтернативные проекты конституции. Очень редко они выносились на референдум наряду с официальными (Болгария, Беларусь).

Принятие конституции.

Одним из демократичных способов принятия конституции считается принятие ее специально избранным для этой цели учредительным собранием. В отличие от парламента это обычно орган однопалатный. После принятия конституции он обычно распускается, уступая место парламенту, избранному на основе новой конституции, но иногда продолжает свою деятельность в качестве обычного парламента. Учредительным собранием (имеет разные названия) приняты конституции Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Намибии 1990 г., Болгарии 1991 г., Венесуэлы 1999 г. и др.

Учредительное собрание не всегда формируется только путем выборов. В Нигерии в 1978 г., в Гане в 1979 г., в Турции в 1982 г. оно частично избиралось на корпоративной основе из представителей различных групп населения, а частично назначалось военными властями. Такие учредительные собрания обычно играют роль консультативных (в Турции в 1982 г., в Нигерии в 1978 г. они так и назывались консультативными), поскольку их решения утверждаются уходящими при переходе к гражданскому правлению военными властями. Консультативное учредительное собрание приняло Конституцию Кувейта 1962 г., утвержденную королем (эмиром).

Некоторые конституции приняты парламентами, иногда провозглашавшими себя для этой цели учредительными собраниями (в Шри-Ланке 1972 г., Папуа – Новой Гвинее 1975 г., Танзании 1977 г., Нидерландах 1983 г., Бразилии 1988 г., Замбии 1992 г.).[22] В Израиле также используется аналогичная юридическая фикция: при принятии основных законов (их совокупность – неконсолидированная конституция) Кнессет (парламент) действует как учредительное собрание, а при принятии обыкновенных законов – как обычный парламент. Парламентами без переименования их в учредительные собрания приняты конституции Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Финляндии 1999 г. В отдельных странах конституции приняты надпарламентскими органами, составной частью которых иногда были, а иногда и не были парламенты, представители различных групп населения, армии, племен (например, Народным консультативным конгрессом в Индонезии в 1945 г., Великой джиргой в Афганистане в 1987 и 2004 гг., Великим народным хуралом в Монголии в 1992 г.).