Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры - Коллектив авторов

На сегодняшний день Конституция РФ гарантирует социальные права в государственных организациях образования, здравоохранения (ст. 41, 43). Однако в социальном государстве эта функция вполне может быть возложена также на частные организации, на коммерческие фирмы. Вопрос лишь состоит в юридической конструкции государственной финансовой поддержки соответствующей деятельности. Если ранее такая поддержка осуществлялась исключительно посредством бюджетного сметного финансирования государственных и муниципальных учреждений, то в современных условиях она может принимать и иные правовые формы. В частности, возможно предоставление бюджетных субсидий на соответствующие цели не только государственным и муниципальным учреждениям, но и частным компаниям, созданным в любых организационно-правовых формах (ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[59] (далее – БК РФ)). Кроме того, юридическим лицам, оказывающим социальные услуги, возможно предоставление налоговых, таможенных и иных льгот и преференций, фактически компенсирующих выпадающие доходы в связи с оказанием социальных услуг.

Поэтому, в принципе, понятие юридических лиц социальной сферы не должно иметь никакого гражданско-правового значения: ими могут быть названы любые организации, фактически оказывающие социальные услуги. Более того, в социальном государстве на любые юридические лица может быть возложена конституционная обязанность оказывать социальные услуги при условии гарантий бюджетного финансирования этих услуг со стороны государства или предоставления надлежащих компенсационных налоговых и иных льгот. Уже сегодня в законодательстве встречаются примеры возложения подобной обязанности в том числе и на частные организации. Например, согласно ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-Г, всем лицам, не достигшим 18 лет, гарантируется право бесплатного посещения музеев 1 раз в месяц. Это право распространяется и на негосударственные музеи[60].

Таким образом, обязанность оказания социальных услуг может быть возложена в определенных пределах на любые юридические лица, оказывающие услуги образования, здравоохранения, культуры и т. д. Более того, при необходимости такая обязанность теоретически может быть распространена и на другие услуги, работы и даже товары, предоставляемые коммерческими и некоммерческими организациями в отношении каждого, кто к ним обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, гостиничное обслуживание и т. д.). Эти пределы гарантированного социального минимума могут быть выражены в определенных квотах, процентах к обороту и т. д. При установлении подобных обязанностей был бы достигнут оптимальный баланс интересов государства, общества и бизнеса. При этом в жизнь воплотилась бы идея государственно-частного партнерства в социальной сфере: социальная ответственность бизнеса и социальная ответственность государства обрела бы совершенно реальные правовые и экономические формы.

Такой подход предопределил бы отказ от понятия социальных услуг как таковых и связанных с ними понятий «организация социальной сферы», «минимальные социальные стандарты» и т. п. как излишних и ставящих получателей социальных услуг в заведомо неравное положение с потребителями тех же самых услуг, оказываемых за деньги. Гарантированный Конституцией РФ и иными федеральными законами минимум социальных прав реализовался бы не через специальную систему особых «социальных услуг», предоставляемых гражданину бесплатно или по льготным ценам, а посредством предоставления обычных услуг соответствующего вида по рыночным ценам за счет государства и бизнеса всеми субъектами, предоставляющими эти услуги. При этом качество соответствующих услуг соответствовало бы рыночным, а не «минимальным социальным» стандартам. Кроме того, ни у кого не возникало бы вопросов с распространением на соответствующие отношения законодательства о защите прав потребителей: услуга предоставлялась бы не бесплатно, а по рыночным ценам, и гражданин, получивший некачественную услугу, имел бы те же гарантии защиты, которые предоставляются потребителям, заплатившим за соответствующую услугу рыночную цену.

Вместе с тем в настоящее время социальные услуги оказываются преимущественно государственными и муниципальными учреждениями. Более того, в законодательстве встречаются некоторые положения, характеризующие юридические особенности учреждений как организаций социальной направленности. Например, в ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[61] (далее – ТК РФ) содержится норма, согласно которой по вытекающим из трудовых отношений обязательствам работодателей – учреждений, финансируемых полностью или частично собственником (учредителем), а также работодателей – казенных предприятий дополнительную ответственность несет собственник (учредитель) в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Однако отождествлять понятие юридического лица социальной сферы с организационно-правовой формой государственного учреждения лишь на этом основании было бы неправильным. Так как деятельность юридических лиц социальной сферы заключается в оказании социальных услуг или в предоставлении иных социальных благ, то к таким юридическим лицам необходимо относить те организации, которые создаются в соответствующих целях. Наиболее близко целям деятельности организаций социальной сферы отвечают некоммерческие организации.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Несмотря на то что по смыслу приведенной нормы перечень целей деятельности некоммерческой организации является открытым, тем не менее такие цели не могут быть произвольными: они должны быть направлены на достижение общественных благ.

Если исключить из перечня некоммерческих организаций организации, создаваемые в управленческих целях, можно сказать, что все остальные некоммерческие организации, по существу, являются юридическими лицами социальной сферы.

Поэтому с известной долей условности к юридическим лицам социальной сферы можно отнести любые некоммерческие организации, так как цели их создания наиболее соответствуют целям деятельности организаций социальной сферы.

Среди некоммерческих организаций закон (ч. 21 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях») особо выделяет «социально ориентированные некоммерческие организации», под которыми понимаются некоммерческие организации (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также иные предусмотренные законом виды деятельности.

Среди этих видов деятельности в ст. 311 Федерального закона «О некоммерческих организациях» прямо предусмотрены:

1) социальная поддержка и защита граждан;

2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате: стихийных бедствий; экологических, техногенных или иных катастроф; социальных, национальных, религиозных конфликтов; беженцам и вынужденным переселенцам;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;