Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции - Анна Соловьева

Принцип независимости и самостоятельности административных судов закреплен на конституционном уровне в форме решений Конституционного Совета Франции. Так, решениями от 22 июля 1980 г. и от 12 сентября 1984 г. независимость административных судов была провозглашена фундаментальным принципом, признанным законами Республики, а решениями от 23 января 1987 г. и 28 июля 1989 г. были закреплены критерии разделения компетенции между судами общей и административной юстиции[69]. Тем не менее, некоторые элементы исполнительно-консультативных полномочий сохраняются и сейчас: Государственный Совет дает заключение по проектам законов Правительства и Парламента (ст. 39 Конституции Франции)[70], а также по проектам декретов и ордонансов исполнительной власти, консультирует Премьер-министра и министров по вопросам государственного управления (ст. L112-1, L112-2 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.). Административные трибуналы, в свою очередь, являются консультативными органами местных префектур[71]. Данное обстоятельство объясняется тем, что только административные судьи обладают специальными познаниями в сфере административного права и способны оценить законность и перспективы действия правового акта управления.

Законодательной основой французской административной юстиции является Кодекс административной юстиции Франции от 4 мая 2000 г. (с последующими изменениями и дополнениями), который вступил в силу с 1 января 2001 г. и заменил ранее действовавший Кодекс административных трибуналов и административных апелляционных судов 1973 г.[72] Сама же система административной юстиции является трехзвенной. Первое звено составляют 37 административных трибуналов[73] (ст. R221-3 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.[74]), 8 из данных судов образованы в заморских территориях Франции. Подсудность дел административным трибуналам определяется по территориальному принципу. Округ одного административного трибунала охватывает по территории несколько департаментов. Среднее звено образуют 7 апелляционных административных судов[75] (ст. R221-7 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.[76]), действующих в Бордо, Дуэ, Лионе, Марселе, Нанси, Нанте и Париже.

Государственный Совет (Conseil d’État) – это Высший административный суд Франции. Он рассматривает по первой инстанции жалобы на незаконность декретов и ордонансов, подписанных Президентом Республики; актов министров, кроме тех, принятие которых возможно только при наличии заключения Государственного Совета; административных решений национальных общественных объединений; разрешает споры по вопросам государственной службы служащих, назначенных декретом Президента (ст. R311-1 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.[77]); споры, возникшие при проведении выборов в региональные cоветы и Европейский парламент (ст. L311-3 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.). Государственный Совет осуществляет также толкование и проверку законности декретов и ордонансов, подписанных Президентом Республики, и актов министров. Государственный Совет выступает в качестве суда апелляционной и кассационной инстанции для административных трибуналов, апелляционных административных судов и специализированных административных юрисдикций: Счетного суда, Центральной комиссии по социальной помощи, Комиссии по жалобам беженцев, Суда по бюджетной и финансовой дисциплине.

Для рассмотрения административно-правовых споров в Государственном Совете создана специальная Судебная секция, состоящая из десяти подсекций. Решение по делу в зависимости от характера спора может быть вынесено самой подсекцией, собранием двух подсекций, Судебной секцией либо Общим собранием Государственного Совета.

Судьи административных судов набираются из числа выпускников Национальной административной школы, а также из представителей государственных и негосударственных учреждений: государственных служащих, судей судов общей юрисдикции, преподавателей университетов, служащих органов местного самоуправления (ст. L233-4 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.).

Рассмотрению в административных судах подлежат несколько категорий публично-правовых дел:

– споры об отмене незаконных правовых актов управления (или споры о превышении власти);

– споры полной юрисдикции;

– дела о толковании правовых актов управления.

Предметом административно-правового спора может стать любой правовой акт управления, индивидуальный или нормативный, так как во Франции действует общая клаузула. Исключение составляют акты Правительства, носящие политический характер или направленные на обеспечение обороны и безопасности государства, а также акты дисциплинарного характера, принимаемые в школах и пенитенциарных учреждениях.

Дела об отмене незаконных актов управления возбуждаются административными судами по жалобе гражданина или организации о превышении власти органом публичного управления или о ничтожности правового акта управления из-за грубых нарушений закона, которые он содержит. Во французской административно-правовой литературе подчеркивается объективный характер таких жалоб, так как они направлены прежде всего на восстановление законности в государстве. Их называют «жалобами публичного порядка», они могут быть поданы в суд любым заинтересованным лицом[78]. Основанием для подачи такой жалобы могут быть: нарушения требований о компетенции при принятии акта, формы акта; издание акта, противоречащего нормам или целям закона; принятие акта, не основанного на фактических обстоятельствах дела.

В результате разрешения споров полной юрисдикции гражданин или организация, чьи права были нарушены, могут добиться одновременно двух целей: изменения или аннулирования незаконного акта управления и возмещения ущерба, причиненного заявителю в результате издания и действия такого акта. Административный суд в данном случае обладает реформационными полномочиями в отношении органов исполнительной власти, он может изменить индивидуальный правовой акт управления или принять новое решение. Кроме того, суд решает вопросы о материальной ответственности органов исполнительной власти и государственных служащих перед заявителями.

Особенностью французской административной юстиции можно считать возможность обращения в административный суд с заявлением о толковании административного акта, что способствует правильному применению норм административного права на практике.

Исполнение судебного решения по административно-правовому спору обеспечивается неустойкой (штрафными санкциями). Неустойка в соответствии со ст. L911-1–L911-10 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г. и Законом № 80-539 от 16 июля 1980 г.[79] выплачивается в пользу заявителя и в государственный бюджет государственными органами, органами местного самоуправления или частными организациями, виновными в неисполнении решения суда, что выступает действенной гарантией оперативного исполнения судебного акта.

Французская административная юстиция имеет и свои недостатки. Главным из них является продолжительное рассмотрение дела в суде (в среднем 2–2,5 года), связанное с большим количеством публично-правовых споров. Так, в 2001 г. во французских административных трибуналах насчитывалось 203 303 дела, в 2002 г. – 196 068[80]. Некоторые трудности вызывает двойственный характер судебной системы Франции. Для правильного определения подведомственности дела административному или суду общей юрисдикции заявители вынуждены обращаться к адвокатам.

Теоретические основы современной германской системы административной юстиции были заложены в середине прошлого века в учении Р. Гнейста, продолженном Кисслингом, Корбом, Шульце. Ядром учения Р. Гнейста стало деление права на частное и публичное. Споры публично-правового характера не могли рассматриваться судами общей юрисдикции, приспособленными исключительно для разрешения частно-правовых (гражданских) дел. Различие между спорами публично– и частно-правового характера Р. Гнейст проводил и по цели судебного разбирательства: разрешение гражданского спора имеет своей задачей восстановление нарушенного субъективного права, а публично-правового спора – восстановление объективного правопорядка. Для разделения административно-правовых споров и споров частного права, по мнению немецкого ученого, необходимо создать систему специализированных административных судов[81].

Такие суды были созданы в Пруссии в 1872 г. в результате реформы местного самоуправления. В соответствии с Уставом окружного управления от 13 декабря 1872 г. была сформирована трехзвенная система административно-судебных учреждений. При этом на низшем, уездном, уровне функции административной юстиции осуществляли должностные лица местного самоуправления, входившие в уездный комитет, и на которых одновременно были возложены полномочия по управлению уездом. Разделение функций администрации и юстиции было частично проведено на уровне областных административных судов, где рассмотрение публично-правовых споров осуществляли избранные на определенный срок представители местного самоуправления с соблюдением особых процессуальных правил.