Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие - Коллектив авторов

Определены требования к макроэкономическому мониторингу системных рисков:

– объективность оценок причинно-следственных механизмов, приводящих к реализации системных рисков финансово-кредитной сферы;

– учет лучшей международной практики, включая рекомендации международных финансовых организаций;

– прозрачность и публичная доступность методологии;

– открытость и публичность ключевых индикаторов на базе информационной системы открытого доступа;

– операционная способность в обработке масштабных объемов информации. Система мониторинга должна располагать достаточной операционной способностью и финансированием для того, чтобы поддерживать свои функции в объеме, достаточном для раскрытия текущей и прогнозируемой динамики рисков финансового кризиса;

– система мониторинга должна обеспечивать постоянный обмен информации между финансовыми регуляторами, в том числе отечественными и иностранными, поддерживая протоколы раскрытия информации и интеграции данных, полученных от регуляторов – контрагентов;

– система мониторинга не должна создавать параллельные каналы получения информации по отношению к уже существующим (например, по линии связи «финансовые регуляторы – статистические органы», «финансовые регуляторы – организаторы торговли», «финансовые регуляторы – базы международной финансовой статистики» и т. п.), будучи интегрированной в уже существующие системы информационного обмена и статистической отчетности и представляя собой надстройку целевого характера над ними;

– подотчетность независимому управленческому и информационному аудиту, аудиту содержательной компоненты макроэкономического мониторинга;

– связь с процессами принятия решений, урегулирующими системные риски.

Макроэкономический мониторинг должен быть интегрированной частью системы управления системными рисками финансово-кредитной сферы.

Специальные исследования показали, что уровень внедрения механизмов и инструментов управления по результатам в среднем по Российской Федерации (по данным 77 субъектов Российской Федерации) до 2006 г. составлял 7,6 %, в 2006 г. – 13,4 %, ожидаемое значение на конец 2007 г. составляло 22,4 % (уровень внедрения в отдельном субъекте Российской Федерации рассчитывался как доля внедренных инструментов и механизмов управления по результатам в их общем количестве). Проведенная в середине 2008 г. экспертная оценка фактической степени достижения запланированных результатов (по материалам правовой базы данных, а также на основании анализа официальных веб-сайтов органов государственной власти субъектов Российской Федерации) подтвердила, что результаты, намеченные на 2007 г., были в целом достигнуты (таблица 2), а в сфере нормативно-правового регулирования и методического обеспечения даже несколько превышены[16].

Приведем извлечения из таблицы, характеризующей итоги внедрения механизмов управления по результатам.

Таблица 1. «ДОРОЖНАЯ КАРТА» внедрения механизмов управления по результатам в деятельность органов государственной власти

Российской Федерации на среднесрочный период: степень реализации (по состоянию на июнь 2008 г.)

Таблица 2. Степень проработки и реализации инструментов и механизмов управления по результатам в субъектах Российской Федерации (%)

Источник: Результаты обследования Минэкономразвития России, материалы Центра экономического и финансового консалтинга.

Вполне понятно, что правовой мониторинг, как и любой иной мониторинг, включает комплекс действий. Это – проверки, наблюдения, изучение на месте, сбор информации, публичные слушания, отчеты, объявления, материалы общественного мнения, материалы контрольных и правоохранительных органов и т. п. Все эти действия подчинены решению задачи – выявлению данных о ходе реализации правовых концепций, развитии правосознания, деятельности субъектов права, использованию ресурсов для применения правовых актов и т. п. Тут нужны разные критерии, а именно степень выражения базовых ценностей и принципов права, уровня развития правовой системы, законодательства и его отраслей и институтов, отдельных законов в деятельности субъектов права – граждан, органов и организаций.

А отсюда два основных критерия правового мониторинга – обеспечение удовлетворения с помощью права общественных потребностей, социальных интересов, прав и законных интересов граждан и обеспечение собственно юридического качества действия правовых принципов и норм. Критерии измеряются с помощью показателей, разные значения которых дают картину реальной правовой жизни.

Проводимый функциональный мониторинг пока связан преимущественно с наблюдением за изменением материальных объектов. Но и в него «встроены» правовые элементы.

Приведем в этой связи постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга земель» от 28 ноября 2002 г. № 846. В соответствии с земельным кодексом Положение устанавливает порядок осуществления государственного мониторинга земель в Российской Федерации (далее именуется – мониторинг), являющегося частью государственного мониторинга окружающей среды. При проведении мониторинга решаются следующие задачи: своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами; обеспечение граждан информацией о состоянии земель.

Мониторинг включает в себя:

а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Мониторинг осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т. п.;

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) соответствующих фондов данных.

Используется автоматизированная информационная система, функционирующая во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Федеральной службы земельного кадастра России и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления. Структура, объем и сроки представления указанных данных о состоянии и использовании земель определяются Федеральной службой земельного кадастра России. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации; для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Порядок предоставления указанных данных определяется Федеральной службой земельного кадастра России.