Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Основная проблема в этой области связана с тем, что на практике акты официального толкования не систематизированы. Они могут быть выражены в указах, приказах, инструкциях, распоряжениях, письмах, а то и вовсе являться элементом соответствующего правоприменительного акта. Вследствие этого информацию о них можно найти в довольно большом количестве источников (в том числе и в сети Интернет), и ее отличительной особенностью будет разбросанность по различного рода официальным изданиям (например, «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации» и т. д.) и информационным ресурсам соответствующих субъектов толкования13.

Таким образом, правоинтерпретационная политика, во многом выступая зависимой от правоприменительной политики, все же является относительно самостоятельной формой реализации правовой политики, тем необходимым «каналом», с помощью которого субъекты могут как корректировать общий курс правотворческой политики, так и обеспечить осуществление правоприменительной политики. Правоинтерпретационная политика призвана оптимизировать такую важную разновидность юридической деятельности, как толкование правовых норм и поддерживать ее развитие в правовой системе общества. Правоинтерпетационная политика занимается своего рода «страхованием» в рамках правовой политики, таким ее направлением, которое подчас способно «сказать свое веское слово» и с помощью актов официального толкования (прежде всего высших судебных органов и иных высших государственных структур) повлиять на выстраивание правовой политики государства в целом.

Среди форм реализации правовой политики в современный период особо заметное место все больше стала занимать политика правотворческая. Более того, подчас «правовая политика при всем многообразии характеристик и определений понимается и воспринимается в обществе прежде всего как политика правотворческая»14.

Само понятие «правотворческая (законотворческая) политика не только стало активно исследоваться в юридической науке15, но и использоваться представительной властью. В частности, в Докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 г.) отмечается, что «мы не можем повысить ответственность государства за качество закона и эффективность его реализации, пока законодательно не определим порядок рассмотрения и принятия закона. Принятие указанных законов могло бы обеспечить эффективный законодательный результат и поднять законодательную политику государства на качественно новый уровень» (С. 253 Доклада).

О необходимости выстраивания правотворческой политики говорят, в частности С. В. Поленина и В. М. Баранов, высказывая «пожелание в скорейшем появлении в нашей стране подлинной правовой политики в форме соответствующих концепций, программ и стратегий», которые «должны строиться не только по отраслям и институтам законодательства, но и по сферам государственно значимой деятельности, включая правотворчество»16.

Правотворческая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики правотворчества, на создание необходимых условий для эффективной правотворческой работы.

Правотворческая политика есть путь к усовершенствованию правотворчества, к его оптимизации. Подобный вид политики требуется для выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, согласованного, последовательного правотворческого процесса, для внесения в него системности, юридической точности и красоты. Правотворческая политика есть деятельность, связанная с содействием правотворческому процессу, с созданием условий для его результативного осуществления, с формированием качественной системы законодательства.

Кроме всего прочего правотворческая политика влияет и на правотворческую культуру соответствующих творцов права, призвана повышать ее уровень, придавать ей новое качество. Однако механизмы такого влияния, пути повышения уровня и получения нового качества правотворческой культуры пока в современной юридической науке практически не исследованы. Практика же все настойчивее требует подобных знаний. В этой связи возникает необходимость в разработке теории правотворческой культуры, являющейся, естественно, особой разновидностью культуры правовой.

Правотворческая политика воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров. Главная проблема заключается не в количестве нормативных актов и договоров, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему. Здесь многое зависит от умения законодателя гармонично сочетать новые и ранее принятые нормативные акты, от грамотной стратегии творцов права.

Четкая, целостная и последовательная правотворческая политика есть необходимая предпосылка эффективности правотворческой деятельности, основной целью которой должно быть разрешение экономических, экологических, социальных, этнических и иных задач. Для того чтобы эта цель могла претворяться в жизнь, нужно, чтобы не только сама правотворческая деятельность, но и положенная в ее основу правотворческая политика формировались путем выявления существенных потребностей в правовой регламентации определенных областей общественных отношений в интересах населения всей страны и входящих в Федерацию субъектов, а также при условии органичного, т. е. непротиворечивого вхождения данного нормативного правового акта в систему законодательства (С. В. Поленина).

Правотворческая форма правовой политики «выходит» на проблему стратегии правотворчества. Вместе с тем правовая политика, как верно отмечается в литературе, более широкое понятие, которое определяет с политических позиций не только направление правотворчества и средства его реализации, но и другие элементы всей системы правового регулирования, политику в сфере юридических кадров и в сфере правовой информации. В условиях проведения политической и правовой реформ это понятие полностью доказало свою полезность и эффективность17.

Самостоятельность правотворческой политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других видов правовой политики. Среди признаков можно выделить следующие:

1) это особая форма реализации правовой политики, которая воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов и нормативных договоров;

2) в рамках ее формируется стратегия и тактика правотворческой деятельности, что существенным образом отражается на выстраивании системы права;

3) субъектами данного вида политики выступают органы представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти, институты гражданского общества;

4) целью ее выступает оптимизация правотворческого процесса, содействие правоприменительной и иной юридической деятельности;

5) средствами являются соответствующие правовые акты, концепции, программы, мониторинг российского законодательства, правотворческая (в том числе и законотворческая) техника, систематизация нормативных правовых актов, моделирование, вето президента, специализация и унификация законодательства и т. д.;

6) осуществляется в правотворческой сфере на международном, общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.

Основную нагрузку правотворческая политика несет именно в области определения содержания юридических норм. В правотворческой политике находят выражения концептуальные основы развития законодательства, стратегия нормативно-правового развития общества.

Действительно, все больше ощущается необходимость в формировании общей Концепции правовой политики в современной России, которая бы включала в себя пути усовершенствования права в целом, правотворческой деятельности в отдельности.

Что касается проекта Концепции правотворческой политики в Российской Федерации18, то он разработан на основе вышеназванного проекта Концепции правовой политики, выступая его особой разновидностью. Концепция правотворческой политики представляет собой систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, цели, принципы, приоритеты, механизмы реализации и пути оптимизации правотворческой политики в Российской Федерации. Данная Концепция – доктринальный документ, призванный стать ориентиром для субъектов правотворческой политики и правотворческого процесса. Концепция пытается ответить на следующие вопросы: каково современное состояние системы права и правотворчества в России; в каком направлении развивается национальное законодательство; каковы перспективы и цели формирования отечественной правотворческой политики; при помощи каких средств их можно реализовать. По сути, она может выступить модельной программой развития правотворческой политики в Российской Федерации, которая может стать основой для целого ряда правотворческих инициатив19.