Европейское право - Татьяна Михалева

Особенностью концепции, лежащей в основе ПСБП, является объединение сфер сотрудничества, которые ранее развивались независимо друг от друга в рамках межправительственного сотрудничества и не рассматривались как составляющие одной системы.

Предшественником ПСБП является развивавшееся вне правовых рамок ЕС в 90-х гг. XX в. Шенгенское сотрудничество, в котором за отправную точку была принята свобода передвижения внутри шенгенского пространства для всех лиц независимо от гражданства, что обеспечивалось путем полной отмены контроля на общих (внутренних) границах. В то же время Шенгенское сотрудничество предусматривало усиление судебного и полицейского сотрудничества, направленного на преодоление негативных последствий открытия границ (существовавших, впрочем, и до открытия границ), таких как нелегальная миграция, трансграничная преступность, снижение эффективности судебной системы вследствие различий в национальных правовых системах.

Сам термин был впервые введен в учредительные акты ЕС в качестве новеллы Амстердамского договора 1997 г. Идея создания Пространства свободы, безопасности и правосудия приписывается Нидерландам, представившим концепцию на межправительственной конференции, готовившей проект Амстердамского договора[111]. Поскольку понятие ПСБП не раскрывается подробно в учредительных актах ЕС, толкование приводится в последующих правовых документах и научных работах.

Утвержденный Европейским Советом в 1998 г Венский план действий по имплементации положений Амстердамского договора о ПСБП[112] был призван раскрыть содержание этой концепции. Согласно этому документу ПСБП включает три составляющие: пространство свободы, пространство безопасности и пространство правосудия, которые взаимосвязаны и взаимозависимы.

Как указано в Венском плане действий, «свобода теряет свое значение, если ею нельзя пользоваться в безопасном окружении и с полной поддержкой системы правосудия»[113]. Концепция ПСБП строится на том, что ни одна составляющая не может быть реализована независимо от двух других, а задача ЕС состоит в поддержании надлежащего баланса.

Свобода в рамках ПСБП должна трактоваться шире, чем только свобода передвижения и включает в себя согласно Венскому плану действий свободу жить в законопослушном окружении с осознанием того, что государственные органы предпринимают все возможные индивидуальные или коллективные усилия (на национальном уровне, на уровне Союза и вне его) для борьбы и подавления тех, кто намерен отвергать или злоупотреблять свободой[114].

Важно отметить, что идея европейского гражданства неразрывно связана с понятием ПСБП. Последнее строится на основе обязанности ЕС обеспечить беспрепятственное пользование правами гражданами одного государства ЕС на территории другого, что обеспечивается за счет снятия барьеров для свободного передвижения, предоставления доступа к правосудию и поддержания высокого уровня безопасности для граждан ЕС на территории всех государств ЕС. Несмотря на то, что национальные правовые системы сохраняются и даже признаны в ЕС в качестве ценности, а непосредственное правоприменение осуществляют национальные органы на территории каждого отдельного государства, в рамках ПСБП вырабатываются правила и создаются механизмы, которые призваны сгладить сложности, вызванные различиями, и обеспечить нормальное функционирование отдельных национальных систем в условиях интеграции.

Высокий уровень безопасности в ЕС обеспечивается не в последнюю очередь за счет укрепления границ (пограничный контроль на внешних границах) с целью недопущения внутрь факторов, подрывающих безопасность[115], а также за счет искоренения угроз внутри самого пространства (предупреждение и борьба с преступностью).

Вынесение пограничного контроля на внешние границы ЕС возможно только при обеспечении равномерно высокого уровня контроля по всему периметру, поскольку «цепь прочна настолько, насколько прочно ее самое слабое звено». Эта задача решается путем регулирования порядка осуществления пограничного контроля на уровне ЕС, введения единых стандартов и правил, а также контроля со стороны специализированных органов. В свою очередь, пограничный контроль непосредственно связан с визовой и иммиграционной политикой, предоставлением убежища и правовым положением иностранных граждан[116] на территории ЕС.

Безопасность в рамках ПСБП представляет собой обязательство ЕС и государств-членов обеспечить гражданам высокий уровень безопасности, безопасное окружение посредством обеспечения институциональных рамок для сотрудничества полицейских и других компетентных органов государств по вопросам предотвращения и борьбы с преступностью. В свою очередь, эффективность борьбы с преступностью напрямую зависит от эффективности работы национальных судебных систем в условиях отсутствия внутренних границ и свободного перемещения лиц между государствами. Тем самым ПСБП включает судебное сотрудничество по уголовным делам в качестве аспекта обеспечения безопасности, с одной стороны, и правосудия – с другой.

Судебное сотрудничество в рамках ПСБП рассматривается в более широком контексте, как поддержка в повседневной жизни, равный доступ к правосудию и привлечение к ответственности тех, кто угрожает свободе и безопасности индивидов и общества.

«Вехи Тампере». Европейский Совет провел в Тампере (Финляндия) 15–16 октября 1999 г. специальную встречу, посвященную созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия, по итогам которой был принят документ, известный как «Заключения Тампере», или «Вехи Тампере»[117].

В «Заключениях Тампере» подтверждается связь между ПСБП и защитой прав человека, поскольку «европейская интеграция прочно коренится в совместной приверженности свободе, основывающейся на правах человека, демократических институтах и верховенстве права» (п. 1). ПСБП должно обеспечить, чтобы «свободой, которая включает право свободно передвигаться по Союзу, можно было пользоваться в условиях безопасности и правосудия, доступного для всех» (п. 2). Основной акцент делается на концепции свободы, основанной на внутренней безопасности, обеспеченной посредством эффективного правоприменения и доступа к правосудию[118].

Современное понятие ПСБП основывается на ст. 67 Договора о функционировании ЕС, в которой закреплены его определяющие характеристики:

– уважение основных прав и различных правовых систем и традиций государств-участников;

– отсутствие контроля в отношении лиц на внутренних границах;

– справедливая по отношению к гражданам третьих государств общая политика в отношении предоставления убежища, иммиграции и контроля на внешних границах;

– высокий уровень безопасности в результате предотвращения и борьбы с преступностью, расизмом и ксенофобией, координации и сотрудничества между полицейскими, судебными и другими компетентными органами, а также путем взаимного признания судебных решений по уголовным делам и, если необходимо, путем сближения уголовных законов;

– упрощение доступа к правосудию на основе принципа взаимного признания судебных и внесудебных решений по гражданским делам.

С целью формирования и развития ПСБП 2 декабря 2009 г по итогам Лиссабонской реформы Европейский Совет утвердил Стокгольмскую программу «Открытая и безопасная Европа на службе и защите граждан»[119].

Новеллой Стокгольмской программы можно считать включение в понятие ПСБП такой сферы сотрудничества, как реагирование на чрезвычайные ситуации – лесные пожары, землетрясения, стихийные бедствия и проч.

По сравнению с предыдущими документами Стокгольмская программа представляет концепцию ПСБП в новом ключе. Защита прав человека окончательно утвердилась в качестве сферы сотрудничества в рамках ПСБП. Понятие свободы обрело устойчивую связь не только со свободой передвижения, но и с концепцией гражданства ЕС и защитой прав человека. В то же время вопросы свободы поставлены в зависимость от обеспечения безопасности, а не наоборот. Сотрудничество с целью обеспечения безопасности расширяется, включая помимо борьбы с преступностью борьбу со стихийными бедствиями. Понятие пространства правосудия сохраняет относительную стабильность, будучи лишь дополненным утверждением в качестве общей ценности ЕС различий в национальных правовых системах, тем самым подтверждая курс на обеспечение совместимости правовых систем вместо унификации материальных правовых норм.

Понятие ПСБП не сводится лишь к уголовно-правовому сотрудничеству. Речь идет о сбалансированном развитии составляющих безопасности, свободы и правосудия, а не об ограничении или игнорировании составляющей свободы в угоду безопасности. Свобода выступает в качестве ценности, которую необходимо защищать посредством обеспечения безопасности и гармонизации законодательства.