Европейское право - Татьяна Михалева

Когда международная ситуация требует оперативных действий со стороны союза, Совет принимает необходимые решения. Они фиксируют свои цели, свои пределы, средства, подлежащие предоставлению в распоряжение союза, условия своего осуществления и при необходимости свой срок действия. Если происходит изменение обстоятельств, существенно влияющее на вопрос, которого касается решение, то Совет пересматривает его принципы и цели и принимает необходимые решения.

Совет также принимает решения, определяющие позицию Союза по отдельным вопросам географического или тематического характера.

Принятые Советом решения обязательны для государств-членов при выражении ими своих позиций и осуществлении своих действий. Государства-члены следят за соответствием своей национальной политики позициям Союза. Каждое государство ЕС, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности при поддержке Комиссии могут вносить на рассмотрение Совета любой вопрос, относящийся к общей внешней политике и политике безопасности, и представлять Совету соответствующие проекты правовых актов государств – инициативы и проекты, исходящие от Комиссии или Верховного представителя – предложения. При этом в случаях, требующих незамедлительного принятия решений, Верховный представитель по собственной инициативе либо по запросу государства-члена созывает внеочередное заседание Совета в течение 48 часов или в случае крайней необходимости в более короткий срок.

По общему правилу решения по вопросам общей внешней политики и политики безопасности принимаются Европейским советом и Советом единогласно. Договором о ЕС установлен ограниченный перечень случаев принятия решения квалифицированным большинством голосов. Так, Совет постановляет квалифицированным большинством голосов, когда:

• принимает решение, которое определяет действие или позицию Союза на основании указанного в параграфе 1 ст. 22 решения Европейского совета о стратегических интересах в целях союза;

• принимает решение, которое определяет действие или позицию Союза, по предложению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, представленному в ответ на специальный запрос, полученный от Европейского совета;

• принимает любое решение, которое направлено на претворение в жизнь решений, определяющих действия или позиции союза;

• назначает специального представителя в соответствии со ст. 33 Договора о ЕС[91].

В случаях, когда голосование принимается квалифицированным большинством голосов, любое из государств-членов вправе заявить о том, что в силу жизненно важных соображений национальной политики, которые должны быть этим государством изложены, государство намерено выступить против решения. В такой ситуации голосование по вопросу не проводится, Верховный представитель проводит консультацию с таким государством с целью выработки компромиссного решения, приемлемого для государства и ЕС в целом. При недостижении консенсуса совет, вынося решение квалифицированным большинством голосов, может ходатайствовать о рассмотрении данного вопроса Европейским советом в целях принятия решения на основе единогласия.

Оформление принятых решений отдельными законодательными актами исключается.

При принятии решений по вопросам внешней политики любой член Совета вправе воздержаться при голосовании, вследствие чего он также вправе сопроводить свое воздержание формальной декларацией. В таком случае государство, представитель которого воздержался при голосовании, вправе не применять решение, в то же время признавая, что данное решение имеет обязательную силу для союза в целом. В такой ситуации государство, не применяющее решение, обязано воздерживаться от любых действий, способных вступить в конфликт с действиями союза, осуществляемыми в развитие принятого решения, или препятствующих таким решениям.

Решение считается не принятым, если при голосовании воздерживается, по крайней мере, одна треть государств-членов, в которых проживает не менее одной трети населения ЕС.

В целом интеграция в ЕС в области взаимоотношений с внешним миром осуществляется, прежде всего, через межправительственную координацию и в гораздо меньшей мере посредством делегирования полномочий на уровень интеграционного объединения. Сфера внешней политики была и остается довольно чувствительной, и государства весьма осторожны в том, что касается отказа от своих прав и возможностей в этой области. В результате из-за несовпадения внешнеполитических ориентиров и приоритетов стран-участниц «единая внешняя политика» нередко оказывается невозможной даже на основе согласования позиций.

7.4 Международная правосубъектность Европейского союза

Дуализм «Европейское сообщество – Европейский союз» берет свое начало после вступления в силу Маастрихтского договора. Почти вся интеграционная компетенция, осуществляемая институтами Европейского союза, до вступления в силу Лиссабонского договора реализовывалась в рамках именно Европейского сообщества на основании учредительного договора последнего (Римского договора 1957 г. – Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г.).

То же самое относится к международным соглашениям ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. Почти все они подписаны от лица Европейского сообщества или реже Евратома и ЕОУС (до его ликвидации по истечении предусмотренного пятидесятилетнего срока действия 24 июля 2002 г.), являющихся формально самостоятельными субъектами международного права. Например, базовый документ, регулирующий взаимоотношения Европейского союза с третьими странами – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, – было подписано не с Европейским союзом в целом, а с Европейскими сообществами и их государствами-членами.

Именно Европейское сообщество, а не Союз, выступало до недавних пор официальным членом Всемирной торговой организации, организаций ООН и ряда других межправительственных учреждений.

К ведению институтов Европейского союза на основании Маастрихтского договора 1992 г. относились только две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е гг.: ОВПБ и сотрудничество полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО)[92].

В теории международного права вся полнота международных прав и обязанностей признается только за суверенными государствами. Иные международные образования (например, международные организации) обладают производным объемом правосубъектности.

Путь, который прошел Европейский союз от Маастрихтского договора к Амстердамскому, а затем к Договору в Ницце, а теперь уже и к Лиссабонскому договору, был насыщен дискуссиями на всех уровнях по вопросу его правосубъектности. Маастрихтский договор не содержит положений, которые бы четко квалифицировали правовой статус Европейского союза и наличие у него правосубъектности. В ст. 2 Маастрихтского договора говорится о необходимости способствовать утверждению индивидуальности союза на международной арене[93]. В понятие «индивидуальность» вкладывается не только политическая и экономическая значимость Союза, но и ее правовая реализация в рамках его целей, т. е. речь идет об идентификации Европейского союза как субъекта международного права. Представляется, что именно такое положение способствовало дальнейшему совершенствованию правового статуса Евросоюза.

Еще в 1996 г. Европарламент призвал решить вопрос о придании Европейскому союзу правосубъектности. Его обсуждение продолжилось при подготовке межправительственной конференции 1996 г. Вывод, подготовленный рабочей группой, состоял в следующем: большинство государств-членов указывают на преимущества придания международной правосубъектности Союзу с тем, чтобы он мог заключать международные соглашения по вопросам, касающимся общей внешней политики и общей политики безопасности, правосудия и внутренних дел. В связи с этим тот факт, что юридически Союз не существовал, являлся источником сомнений и умалением его роли за пределами Союза. Другие государства-члены полагали, что придание международной правосубъектности Союзу может привести к путанице с юридическими прерогативами государств. Таким образом, различие в понимании этого вопроса не привело к выработке единой позиции и на этой конференции[94]. И, поскольку этот вопрос не был решен Маастрихтским договором, все внимание и надежды были связаны с Амстердамским договором. Однако, несмотря на все ожидания, он, хотя и внес изменения в Маастрихтский договор, не решил вопрос о правосубъектности Европейского союза.