Европейское право - Татьяна Михалева

В целях более эффективной реализации процедуры совместного принятия решения используется система «триалогов»[62]. Такие неофициальные встречи направлены на обеспечение оперативного достижения соглашений в установленные Договором о Сообществе сроки. Для эффективного ведения переговоров ограниченное число участников, представляющих Европарламент, Комиссию и Совет, встречаются задолго до начала согласительной стадии;

4) согласительная стадия.

Согласительный комитет, состоящий из членов Совета или их представителей и равного числа представителей Европарламента, собирается с целью достичь соглашения относительно проекта законодательного акта, исходя из позиции Европарламента и Совета ЕС во втором чтении. Европарламент и Совет ЕС в течение шести недель после своего созыва должны выработать общую позицию, которая должна быть поддержана квалифицированным большинством членов и представителей Совета ЕС и большинством представителей Европарламента, участвующих в работе Согласительного комитета. Одобренный таким образом совместный проект законодательного акта передается на рассмотрение Европарламента и Совета ЕС. Если же в течение указанного срока Европарламент и Совет ЕС не примут общую позицию относительно проекта законодательного акта, законодательный акт считается непринятым. Комиссия принимает участие в заседаниях Согласительного комитета и предпринимает все необходимые инициативы с целью сближения позиций Европарламента и Совета;

5) третье чтение.

Рис 9. Обычная законодательная процедура

Рис 9. Обычная законодательная процедура (окончание)

В течение шести недель после одобрения проекта законодательного акта Согласительным комитетом Европарламент и Совет ЕС должны вынести решение относительно указанного проекта. Законодательный акт будет принят, если его проект одновременно поддержат:

– большинство всех депутатов Европарламента;

– квалифицированное большинство членов Совета ЕС.

Если проект законодательного акта не получит такой поддержки, он считается непринятым.

В тех случаях, когда законодательный акт принимается по инициативе группы государств – членов ЕС, по рекомендации Европейского центрального банка или по запросу Суда ЕС, участие Комиссии в процессе рассмотрения проекта законодательного акта инициируется Европарламентом и Советом ЕС, которые передают в первом и втором чтениях проект законодательного акта на рассмотрение Комиссии. По собственной инициативе Комиссия может выносить заключение относительно правок Европарламента в первом чтении и участвовать в работе Согласительного комитета.

Законодательные акты, принятые в соответствии с обычной законодательной процедурой, подписываются Председателем Европарламента и Председателем Совета ЕС.

5.1.4 Специальная законодательная процедура

В зависимости от роли институтов ЕС в принятии законодательных актов ЕС можно выделить следующие виды специальной законодательной процедуры:

– принятие законодательных актов Европарламентом при участии Совета ЕС, т. е. после одобрения законопроектов Советом ЕС;

– принятие законодательных актов Советом ЕС при участии Европарламента, т. е. после одобрения законодательных актов Европарламентом либо после проведения консультаций с Европарламентом.

В доктрине процедура одобрения законодательных актов Европарламентом либо Советом ЕС также называется процедурой санкционирования. Процедура, в рамках которой Совет ЕС запрашивает консультации Европарламента, до вступления в силу Лиссабонского договора называлась процедурой консультаций.

а) Процедура консультаций начинается с направления Комиссией предложения Совету и предполагает обязанность Совета ЕС консультироваться с Европарламентом (например, ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 103, ст. 109, ст. 113, ч. 6 ст. 129, ч. 2 ст. 148, ч. 2 ст. 192 Договора о функционировании ЕС). Вместе с тем Совет ЕС вправе не принимать во внимание заключение Европарламента, т. е. мнение Европарламента имеет лишь совещательный (консультативный) характер.

Получив предложения Комиссии, Совет ЕС запрашивает мнение Европарламента относительно поступивших предложений, которое последний обязан направить в Совет ЕС в разумный срок, чтобы Совет успел принять правовой акт в течение поставленного срока[63]. Если Европарламент нарушает указанный разумный срок, Совет должен предпринять все меры, предусмотренные правом Сообщества, в целях получения заключения Европарламента[64] (например, согласно ст. 229 Договора о функционировании ЕС Совет может потребовать созвать чрезвычайную сессию Европарламента или применить срочные процедуры, предусмотренные Регламентом Европарламента). Нарушение существенного процедурного требования влечет ничтожность соответствующего правового акта[65] (ч. 2 ст. 263 Договора о функционировании ЕС). В случае существенного изменения исходного предложения Советом ЕС или Комиссией заключение Европарламента должно быть запрошено повторно, если только указанные изменения не были предложены самим Европарламентом[66]. Если изменения носят технический характер или были предложены самим Европарламентом, повторное получение заключения указанного института не требуется[67].

Согласно первоначальной редакции Договора о ЕЭС процедура консультаций была единственной законодательной процедурой с участием Европарламента. В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора процедура консультаций сохранилась, в частности, для определения порядка реализации прав граждан ЕС избирать и быть избранными в органы управления страны проживания, при принятии правовых актов в сфере пересмотра учредительных договоров, гражданства ЕС, сельского хозяйства, создания пространства свободы, безопасности и правосудия, транспорта, права конкуренции, положений о налогах, экономической политики (при принятии рамочных решений, решений и разработке конвенций), продвинутого сотрудничества. Как правило, Совет ЕС принимает решения квалифицированным большинством.

б) Впервые процедура санкционирования была введена Единым европейским актом, который предусматривал получение в определенных случаях при принятии правового акта Советом ЕС одобрения Европарламента. Европарламент наделялся правом принять или отклонить предложение Совета ЕС, но не имел права изменять проект правового акта. В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора процедура санкционирования имеет два варианта.

Первый вариант процедуры санкционирования («Совет после одобрения Европейского парламента принимает…») будет применяться, например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев (ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 312, ч. 1 ст. 86 Договора о функционировании ЕС). Как и прежде, Европарламент не имеет права вносить правки в проекты законодательных актов, подготовленных Советом ЕС по представлению Комиссии. Как правило, Европарламент принимает решения об одобрении предложений Совета ЕС большинством голосов. В свою очередь, решения Совета ЕС принимаются единогласно.

Второй вариант процедуры санкционирования («Европейский парламент после одобрения Совета принимает…») предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Европарламента, об осуществлении Европарламентом следственных полномочий[68] и о статусе Европейского омбудсмена (параграф 2 ст. 223, ст. 226, параграф 4 ст. 228 Договора о функционировании ЕС). Совет ЕС в рамках этого варианта принятия законодательных актов не вправе вносить правки в проекты, подготовленные Европарламентом. Совет ЕС может либо одобрить, либо отклонить предложения Европарламента.

5.2 Принятие решений в Совете Европейского союза

Совет ЕС наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. В этой связи важно понимать механизм принятия решений этим институтом ЕС.

Процедура принятия решений Советом ЕС зависит от их содержания и значимости. На протяжении всего времени существования Совета ЕС происходит реформирование процедуры принятия решений указанным институтом путем постепенного сокращения круга вопросов, требующих единогласного решения Совета ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора общим правилом принятия решений в Совете Европейского союза становится квалифицированное большинство голосов (ст. 16 Договора о ЕС), сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно, уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, т. е. абсолютным большинством от своего состава (15 из 28 министров).