Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Говоря о законодательных ограничениях в сфере региональной кредитной деятельности, стоит уделить особое внимание государственным внешним заимствованиям субъекта РФ.

Чрезмерный либерализм в вопросе осуществления субъектами РФ внешних заимствований и, как следствие, активная практика привлечения внешних займов и кредитов органами государственной власти субъектов РФ в конце прошлого столетия привели к неконтролируемому росту регионального внешнего долга. Опасность негативного влияния заимствований субъектов РФ на показатели долговой устойчивости государства в целом послужила основанием для введения соответствующих запретов путем внесения поправок в БК РФ. Так, субъекты РФ лишились права финансировать дефицит своих бюджетов за счет осуществления заимствований на международном рынке капитала[373].

На протяжении всего срока действия данных законодательных запретов и ограничений была предпринята ни одна попытка их преодоления[374]. Однако правомочие по осуществлению субъектами РФ внешних заимствований не только в целях рефинансирования прежней задолженности, но и в целях финансирования дефицита бюджета было «возвращено» субъектам РФ только спустя десятилетие[375]. При этом теперь оно обусловлено целым рядом ограничений, закрепленных в ст.104 БК РФ, которые, к слову сказать, за последние несколько лет уже претерпели определенные изменения[376]. В настоящее время к таким ограничениям[377] относятся:

1) приоритетность размещения на международных рынках капитала государственных ценных бумаг РФ перед размещением внешних облигационных займов субъекта РФ;

2) наделение правом осуществления внешних заимствований в целях финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и погашения внешнего долга субъекта РФ только субъектов РФ, не являющихся в очередном финансовом году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ, в противном случае допустимо осуществление государственных внешних заимствований субъекта РФ исключительно в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта РФ[378];

3) отсутствие в структуре государственного долга субъекта РФ просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ;

4) получение кредитного рейтинга от не менее чем двух международных рейтинговых агентств не ниже уровня устанавливаемого Правительством РФ[379].

После вступления в силу положений о праве субъектов РФ на осуществление внешних заимствований, в т. ч. в целях финансирования дефицита бюджета[380], исходя из установленных бюджетным законодательством РФ ограничений, в 2012 г. стал потенциально возможным выход на международный рынок капитала только для шести субъектов РФ. При этом для пяти из них (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ) речь шла о финансировании дефицита соответствующего бюджета и погашении накопленных долговых обязательств, а для одного (Республика Башкортостан) – исключительно о рефинансировании внешнего долга[381].

Тем не менее, несмотря на все потенциальные возможности выхода города Москвы на внешний рынок путем выпуска внешнего облигационного займа (с учетом соответствия требованиям, установленным бюджетным законодательством РФ), анализ динамики объемов государственного долга города Москвы по видам долговых обязательств, представленной на официальном портале Правительства города Москвы[382], показывает, что государственный внешний долг указанного субъекта РФ в настоящее время представлен исключительно долговым обязательствами по кредитам.

Как известно, внешний рынок притягателен для эмитентов, в т. ч. и для субъектов РФ, большими объемами спроса, относительно недорогими финансовыми ресурсами, в т. ч. невысокими процентными ставками, и значительной продолжительностью заимствований. Между тем долговые операции на внешнем рынке всегда сопряжены с определенными рисками, связанными, главным образом, с курсовыми колебаниями валюты. Как отмечается в литературе, при выходе эмитента на финансовый рынок с целью реализации своей стратегии заимствований целесообразно, в первую очередь, исследовать потенциал внутреннего рынка[383]. Внутренний рынок обеспечивает проведение заимствования в более знакомой эмитенту (и потому более предсказуемой и менее рискованной) финансовой среде в отношении не только валюты, но и процентных ставок, юридических вопросов, финансовых инструментов, участников рынка[384].

Имея в виду объективные риски, связанные с размещением внешних займов, представляется, что реализация правомочия по привлечению субъектом РФ внешних заимствований должна быть обусловлена определенным уровнем его долговой устойчивости. Устанавливаемые законом ограничения по сути должны служить надежным правовым барьером на пути чрезмерного роста регионального внешнего долга. Перечисленные выше условия осуществления государственных внешних заимствований субъектов РФ, предусмотренные бюджетным законодательством РФ, в целом ориентированы на объективное отражение долговой устойчивости субъекта РФ, изъявившего желание финансировать дефицит своего бюджета за счет внешних источников.

Однако законодательно установленный приоритет государственных внешних заимствований РФ при выпуске внешнего облигационного займа субъекта РФ явно выбивается из состава вышеуказанных требований и тем самым является фактором, создающим, на наш взгляд, необоснованные препятствия для участия динамично развивающихся регионов в качестве полноправных заемщиков на международном рынке капитала. Как говорилось выше, успех размещения государственных займов во многом зависит от их инвестиционной привлекательности. При этом конкурировать с самой Российской Федерацией трудно даже столичным мегаполисам и подчас непосильно для других субъектов РФ. Ввиду этого данное ограничение отрицательным образом может сказаться на формировании благоприятного инвестиционного климата в регионах и мобилизации дополнительного капитала для развития региональной экономики. На этом основании полагаем избыточным требование о соблюдении приоритета выпуска внешних облигационных займов РФ и, как следствие, подлежащим исключению из условий осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ, содержащихся в ст.104 БК РФ.

Другой формой регионального публичного кредита выступает государственная гарантия субъекта РФ (муниципальная гарантия), которая, согласно ст.6 БК РФ, представляет собой вид долгового обязательства, в силу которого субъект РФ (муниципальное образование) как гарант обязано при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Особенностью государственной (муниципальной) гарантии как вида долгового обязательства является то, что в материальном смысле она становится публичным долгом только при наступлении оговоренного гарантийного случая. Поэтому в литературе применительно к государственным (муниципальным) гарантиям можно встретить такие формулировки, как «условный долг», «потенциальный долг», «вероятностный долг». Однако исходя из положений ст.97–99 БК РФ в состав государственного (муниципального) долга включается общая сумма предоставленных государственных (муниципальных) гарантий, а не тех гарантий, которые уже нуждаются исполнении. Иными словами, формально для отнесения государственных (муниципальных) гарантий на государственный (муниципальный) долг точкой отсчета является не наступление гарантийного случая, а сама выдача такой гарантии.

Также в отличие от иных форм публичного кредита государственная (муниципальная) гарантия характеризуется сложным субъектным составом, особенности которого проиллюстрируем на примере государственной гарантии субъекта РФ.

Основным участником правоотношений по предоставлению государственной гарантии субъекта РФ, как видно из самого наименования рассматриваемого понятия, выступает субъект РФ в лице высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 117 БК). При этом согласно ч.5 ст. 115.2 БК РФ в целях предоставления и исполнения государственных гарантий субъекта РФ допускается привлечение агента, назначаемого высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ[385]. Тем самым происходит делегирование представительских функций государственного органа другому лицу, чаще всего коммерческому банку.