Административное право Российской Федерации: Учебник - Коллектив авторов

Один из вечных рекордов политического долголетия (продолжительность нахождения на руководящих хозяйственных должностях, в том числе и на партийных) принадлежит Анастасу Ивановичу Микояну. В 1926 году в 31 год он был назначен наркомом. В последующем в составе высших органов Советской власти он находился 55 лет, из них 54 года был членом ЦК КПСС и 40 лет членом Политбюро ЦК КПСС – высшего коллегиального политического органа государственной власти в СССР.

Для ныне действующей структуры федеральных органов исполнительной власти характерны следующие особенности.

1. Вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали только:

а) федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию[144] в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ они самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

В установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору[145], а также функции по управлению государственным имуществом[146], кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств[147];

б) федеральные службы, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг[148];

в) федеральные агентства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг[149], по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и возглавляется руководителем (директор) федерального агентства.

В пределах своей компетенции имеют право издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.

Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ[150].

2. За исключением МИДа России и МЧС России в системы других федеральных министерств входят федеральные службы и федеральные агентства от одного (МВД России) до шести (Минтранс России).

3. В зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства делятся на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент РФ; имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство РФ; входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Президент РФ; входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ.

В других государствах в состав национальных министерств включаются подчиненные им структуры. Например, в состав Министерства юстиции США входят ФБР, Управление по борьбе с наркотиками, Служба иммиграции и натурализации. Кроме того, министр юстиции одновременно является Генеральным прокурором США. В царское время и в первые годы установления советской власти подобный опыт практиковался и в России. Генеральный прокурор (Н. Дыбенко) одновременно являлся народным комиссаром юстиции.

Формирование эффективной системы государственного управления в любом государстве представляет собой постоянно ведущийся системный процесс. Это относится и к истории российской государственности. Далеко не всегда такие эксперименты заканчиваются логически завершенным и в конечном счете удачным административным результатом. Начавшаяся в 2004 г. административная реформа в России предполагала не просто сокращение управленческого аппарата, но и кардинальное изменение функций между федеральными министерствами и ведомствами (министерства, службы, агентства). На практике реально только в МЧС России произошло сокращение численности государственных служащих.

Уже в первый год провозглашенной административной реформы общая численность чиновников увеличилась на 18 000 человек. В последующие годы их численность возрастала по 120—130 тыс. человек. В министерствах стали создаваться департаменты, дублирующие функции входящих в состав министерств федеральных служб. В свою очередь, в службах стали создавать коллегии.

Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. Ежегодно Правительство РФ утверждает Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ административной реформы[151]. В 2009 году

Министерству экономического развития РФ в целом на мероприятия в рамках административной реформы из федерального бюджета было выделено 524 млн руб., из которых 35 400 тыс. руб. предназначались на следующие цели: мониторинг применения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; мониторинг создания и деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг.

6.5. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Под системой исполнительной власти субъекта Российской Федерации понимается совокупность имеющих системный характер органов исполнительной власти, осуществляющих государственную деятельность в рамках определенной законом компетенции на территории одного из субъектов РФ во взаимодействии с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, установленными в главе 1 Конституции РФ и следующими общими принципами, предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции и законов РФ на всей ее территории; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов в ее составе; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.