Административное право Российской Федерации: Учебник - Коллектив авторов

Затем были утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России[139]. Они определяли единый порядок организации и осуществления ведомственного нормотворчества в центральном аппарате Министерства внутренних дел РФ. Правилами определено, что в МВД России издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, наставлений, инструкций, правил и уставов.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, а также структурных подразделений

МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы (внутриорганизационные акты).

Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени (в том числе и в области обороны).

Положения и наставления регламентируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В Положении определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила определяют порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе министерства.

Должностные лица министерства в пределах своих полномочий издают на основании и во исполнение законодательства РФ следующие виды нормативных правовых актов: положения, наставления, инструкции, правила, уставы. Все они утверждаются приказами.

Запрещается издавать ведомственные нормативные правовые акты или юридические документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и т.п.

Правом издания нормативных правовых актов в центральном аппарате министерства обладает Министр внутренних дел РФ или лицо, исполняющее его обязанности.

Ведомственные нормативные правовые акты (или приравненные к ним) могут детализировать порядок подготовки и вступления их в юридическую силу[140] или порядок подготовки и вступления в силу официальных ведомственных разъяснений[141].

Например, нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.

Если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России. Нормативные акты Банка России издаются в следующих формах: указание Банка России; положение Банка России; инструкция Банка России. Предложение о подготовке нормативного акта Банка России на рассмотрение Председателя Банка России либо лица, его замещающего, могут вносить:

♦ члены Совета директоров Банка России, заместители Председателя Банка России, руководители территориальных учреждений Банка России – по вопросам компетенции Банка России;

♦ руководители структурных подразделений центрального аппарата Банка России (по согласованию с курирующим заместителем Председателя Банка России) – по вопросам, отнесенным к ведению структурных подразделений.

В частности, не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования.

В соответствии с действующим законодательством в состав Правительства России входят: Председатель правительства, его заместители и федеральные министры (по занимаемой должности).

Как показывает зарубежная практика государственного строительства, состав правительства может быть коалиционным (состоит из представителей двух или более политических партий) или однопартийным (состоит из представителей одной политической партии).

В царской России создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 г. стало очередным этапом развития и укрепления российской государственности. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создавать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII в. – началу XIX в. управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было. К стати говоря, в США подобная практика особенности управления полицией существует по настоящее время.

8 сентября 1802 г. впервые в истории России были образованы 8 министерств: военно-сухопутных сил, иностранных дел, юстиции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

Перечень названий центральных (федеральных) органов исполнительной власти в различных государствах не отличается единообразием. Общим, объединяющим их фактором является то, что они создаются и наделяются соответствующими полномочиями, направленными на практическую реализацию задач и функций государства.

Например, в Израиле (7,5 млн населения) в мае 2006 г. было сформировано новое правительство, в состав которого вошли 25 министров. В США (на 310 млн населения) действует четырнадцать федеральных министерств: госдепартамент (по имеющимся полномочиям он выполняет роль министерства иностранных дел), финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства и др. Примерно столько же министерств в Японии (численность населения около 120 млн человек).

В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. Наиболее интенсивным и крайне непоследовательным он был в период с 1991 по 1999 г. Отчаянная экономическая и политическая ситуация в стране влекли за собой череду не всегда логически понятных регулярных отставок руководителей федеральных министерств и ведомств. Об этом наглядно свидетельствует табл. 6.1[142].

Таблица 6.1

Количество отставок федеральных министров в Российской Федерации за период с 1991 по 1999 г.

Свыше ста раз за этот период освобождались от должности руководители других федеральных министерств и ведомств. Единственным руководителем федерального органа исполнительной власти, продолжающим занимать свою должность по декабрь 2009 г., являлся министр МЧС РФ С. К. Шойгу.

Процесс назначения и переназначения на должности заместителей Председателя Правительства РФ за период с 14 июля 1990 г. по июль 1999 г. был не менее интенсивным. 96 раз государственные чиновники этого уровня (некоторые по несколько раз) ощущали карьерный «момент истины»[143].

В истории формирования исполнительной власти СССР по различным основаниям (чаще – по объективным) также были периоды массовой замены руководителей союзных министерств и ведомств. Один из них пришелся на окончание 30-х гг. XX столетия. На пороге Второй мировой войны стране во всех сферах общественной жизни требовались энергичные руководители нового типа. Средний возраст наркомов (до 1946 г. в СССР действовали народные комиссариаты, которые затем были переименованы в министерства) тогда составлял чуть более 30 лет. Впоследствии из их среды вышла целая плеяда выдающихся государственных деятелей, внесших огромный вклад в укрепление могущества советского государства.

Например, Дмитрий Устинов стал наркомом вооружения в 33 года. В таком же возрасте на должность наркома нефтяной промышленности (1944—1955) был назначен Николай Байбаков, который затем на протяжении длительного времени был председателем Госплана СССР (1965— 1985). В 34 года на должность наркома ВМФ был назначен Николай Кузнецов, проявивший себя в годы войны «морским Жуковым». Рекорд пребывания в должности союзного министра по-прежнему принадлежит А.А. Громыко, который 28 лет (1957—1985) возглавлял МИД СССР.