Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Глава 5

Региональный публичный кредит

Прежде чем приступить к исследованию регионального публичного кредита, необходимо определиться с содержанием самого понятия «публичный кредит».

Несмотря на общепринятое понимание кредита как такового, публичный кредит, будучи сложной экономико-правовой категорией, не имеет однозначного определения. Дореволюционная доктрина, а вслед за ней и советская наука финансового права исходили из понимания публичного кредита как одного из способов мобилизации публичных доходов, по сути, отождествляя его с государственными (муниципальными) заимствованиями. Однако на современном этапе развития финансово-правовой науки можно выделить три подхода к детерминированию публичного кредита, исходя из той роли, в которой выступают публично-правовые образования, вступая в правоотношения в сфере публичного кредита.

Первый подход, как и прежде, предлагает определять публичный кредит исключительно с позиции государственных (муниципальных) заимствований; второй основывается на «двойственности природы» исследуемого явления, заключающейся в возможности участия публично-правового образования в рассматриваемых отношениях как на стороне заемщика, так и на стороне кредитора; и, наконец, третий допускает расширительное толкование понятия «публичный кредит» как отношений, в которых публичное территориальное образование предстает в качестве не только кредитора или заемщика, но и гаранта исполнения обязательств третьих лиц.

Последний из указанных подходов получил наибольшее распространение среди современных ученых-правоведов и экономистов, что, на наш взгляд, обусловлено объективными факторами преобразования института публичного кредита в условиях развития самой финансовой системы государства, представляющей собой внутреннее строение публичных финансов. Разделяя расширительный подход к толкованию рассматриваемого понятия, заметим, что в настоящее время невозможно оценивать значение публичного кредита исключительно с позиции привлечения публичным территориальным образованием дополнительных финансовых ресурсов, поскольку сегодня институт публичного кредита обслуживает не только мобилизационную функцию финансов. Посредством него государство (муниципальное образование) также распределяет и использует имеющиеся финансовые ресурсы, предоставляя бюджетные кредиты и государственные (муниципальные) гарантии, тем самым осуществляется еще и регулятивная функция[358].

Тем не менее, следует признать, что основной формой публичного кредита остаются государственные (муниципальные) заимствования, поскольку существование института публичного кредита, прежде всего, связано с бюджетным дефицитом, характерным в той или иной мере для любого публично-правового образования, и, как следствие, необходимостью изыскания источников для его финансирования. Другие же его формы – бюджетный кредит и государственная (муниципальная) гарантия – играют менее активную роль в реализации публичных функций государства (муниципального образования).

Определившись с содержанием понятия «публичный кредит», отметим, что традиционно его составными частями принято считать государственный и муниципальный кредит. При этом, принимая во внимание федеративную форму государственного устройства России, к государственному кредиту, как правило, относят кредитные правоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[359]. Между тем, учитывая сформулированное в первой главе настоящего исследования определение понятия «регион», альтернативным подходом к построению структуры публичного кредита может быть его деление на государственный (или общегосударственный) кредит и региональный кредит, последний из которых включает в себя муниципальные кредитные правоотношения.

В данном исследовании региональный публичный кредит предлагается рассматривать именно в указанном качестве, акцентируя внимание на проблематике участия субъекта Российской Федерации в правоотношениях в сфере публичного кредита.

Говоря о региональном публичном кредите, представляется важным несколько слов сказать об истоках его организации в нашей стране.

Основной формой регионального публичного кредита в дореволюционной России были облигационные заимствования, выступавшие одним из инструментов ведения городского хозяйства. Впервые облигационный заем был выпущен в 1871 г. городом Ревелем (ныне – Таллин) на сумму 50 тыс. рублей сроком на 34 года, спустя сто лет после выпуска первого государственного облигационного займа. В период с 1901 по 1910 гг. крупными городами Российской империи было выпущено облигаций на общую сумму 286 млн рублей, а по состоянию на январь 1913 г. суммарная номинальная стоимость российских муниципальных облигаций в обращении составляла уже 471 млн рублей. Следствием активного использования заимствований в тот период явилось существенное повышение эффективности городского хозяйства, поскольку выпускаемые займы имели преимущественно целевой характер. Средства займов направлялись на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладку трамвайных путей и т. п.). Между тем эмитировались облигации и для рефинансирования предыдущих займов, например, 4,5 %-ный московский заем 1896 г.[360]

С 1913 г. развитие рынка городских облигаций приостановила первая мировая война, когда города были вынуждены перейти к системе гарантированных правительством краткосрочных займов. Полностью же прерывается история осуществления заимствований нецентральными публично-правовыми образованиями в России с приходом к власти большевиков. Так, после аннулирования в 1918 г. государственных займов царского и Временного правительств Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 9 октября 1919 г. был также аннулирован институт муниципальных займов[361].

Только после распада СССР в России началась «реанимация» регионального публичного кредита на фоне развернувшегося процесса децентрализации власти. Поэтому точкой отсчета в истории регионального публичного кредита в РФ можно считать 1993 г., когда всенародным голосованием была принята Конституция РФ, определившая правовой статус субъектов РФ, равноправных во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, и провозгласившая местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, а также наделившая субъекты РФ и муниципальные образования финансовой самостоятельностью, которая обеспечивается, в частности, правом принимать свой бюджет, иметь собственные доходные источники, определять направления их расходования и осуществлять заимствования.

Современные же правовые очертания региональный публичный кредит начал приобретать только в 1995–1998 гг., когда были приняты и вступили в силу ч.1 и 2 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-Φ3 «О рынке ценных бумаг»[362], от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»[363], от 29 июля 1998 г. № 136-Φ3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[364]. До этого правовое регулирование региональной публичной кредитной деятельности носило лоскутный характер[365]. Между тем основополагающим нормативным документом в сфере регулирования регионального публичного кредита стал БК РФ, который прежде всего восполнил имевшиеся на тот момент пробелы в категориально-понятийном инструментарии правового регулирования публичного кредита, установив легальные дефиниции таких ключевых понятий, как «государственный (муниципальный) долг», «государственные (муниципальные) заимствования», «бюджетный кредит», «государственная (муниципальная) гарантия», а также регламентировал отношения, складывающиеся не только по поводу осуществления государственных заимствований субъектов РФ (муниципальных заимствований), но и по поводу предоставления государственных (муниципальных) гарантий и бюджетных кредитов субъектов РФ (муниципальных образований).

Охарактеризуем современное состояние правового регулирования форм регионального публичного кредита.

Ранее отмеченный нами тезис о превалировании государственных (муниципальных) заимствований над другими формами публичного кредита, безусловно, применим и к региональному публичному кредиту, о чем свидетельствуют объемы государственного долга субъектов РФ и муниципального долга[366]. Согласно легальной дефиниции, закрепленной в ч. 6 ст. 103 БК РФ, под государственными заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. Иначе говоря, к государственным заимствованиям в структуре регионального долга относятся государственные ценные бумаги субъекта РФ, бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта РФ из других бюджетов бюджетной системы РФ, и кредиты, полученные субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (ч.2 ст.99 БК РФ). Аналогичное определение закреплено в ч.7 ст.103 БК РФ применительно к понятию муниципальных заимствований с разницей лишь в субъектном составе лиц, у которых муниципальное образование вправе осуществлять заимствования в форме кредитов, которая обусловлена недопустимостью принятия муниципальным образованием внешних долговых обязательств.