Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Таким образом, экспертиза является широко используемым способом применения специальных знаний в различных сферах деятельности человека – в судопроизводстве, в правоприменительной практике, в законодательстве. Экспертиза законодательства представляет собой применение специальных знаний в правотворческом процессе с привлечением обладателей специальных знаний в области юриспруденции, экономики, образования; она очень важна для повышения качества и эффективности правовых норм.

Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002–2003 гг. В 2004 г. был выработан единый согласованный документ – «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». Методика анализа нормативных правовых актов основана на проверке соблюдения правил юридической техники и оценке «дефектных» норм с точки зрения коррупциогенного потенциала228. Данная проблема достаточно активно обсуждается в современной юридической литературе229, и на сегодняшний день уже накоплен некоторый опыт анализа проектов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации на коррупциогенность, но все же работа по дальнейшему совершенствованию методики такого анализа должна продолжаться.

Впервые антикоррупционная экспертиза как мера профилактики коррупции была предусмотрена в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (принят ГД ФС РФ 19 декабря 2008 г.).

Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»230, Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»231, которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы, а именно: наряду с проектами экспертизе могут подвергаться действующие законы, количество субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось.

Важным элементом развития законодательства федерального уровня являются: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»232, а также Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568233 и измененный Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297.

Сегодня на законодательном уровне утверждено и действует постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое нормативно закрепило Правила проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов234.

Анализ федеральных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что основная нагрузка по осуществлению антикоррупционной экспертизы ложится на федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также Прокуратуру Российской Федерации. Однако в законодательстве России закреплено, что антикоррупционную экспертизу могут проводить и независимые эксперты, которых можно отнести к субъектам общественной неофициальной экспертизы.

С начала 2009 г. на уровне Правительства РФ и в субъектах Федерации были подготовлены различные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение антикоррупционной экспертизы. В настоящий момент уже разработаны положение об антикоррупционной экспертизе и методика ее проведения. В законы Санкт-Петербурга, Ленинградской области и Москвы включены нормы, предусматривающие проведение антикоррупционной экспертизы в отношении региональных нормативных правовых актов.

Среди комплекса мер, принятых в последнее время, с целью борьбы с коррупцией особое место занимает антикоррупционная экспертиза правовых актов. Ее назначение связано с возможностями выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формированием позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленных на предупреждение коррупционных практик.

Системный подход к антикоррупционной экспертизе предполагает, во-первых, выяснение связей законов между собой, «как по формуле “первичный-вторичный”», так и по формуле “совместимости регулирования”». Во-вторых, необходимо предвидеть и анализировать искусственно создаваемые правовые коррупционные ситуации. Необходимо учитывать факторы, которые впоследствии реализации закона могут способствовать возникновению условий для коррупции»235.

Цель проведения антикоррупционной экспертизы – выявление в действующих нормативных правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, т. е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции.

Такими факторами являются: широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям.

Например, формулировка полномочий государственного органа «…вправе…» допускает возможность, как осуществить данное полномочие, так и пренебречь им. В этом случае на действие чиновника можно повлиять в ту или иную сторону, что и создает благоприятную почву для коррупции. Задача экспертизы – выявлять подобные моменты в нормативных актах и их проектах.

Согласно закону, проведение антикоррупционной экспертизы возлагается на Прокуратуру РФ, Министерство юстиции РФ, а также на органы, организации и их должностных лиц.

Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают проведение экспертизы, они выявляют и устраняют коррупциогенные факторы из разрабатываемых ими законов, а также из действующих законов при мониторинге их правоприменения. В большинстве федеральных органов исполнительной власти приняты специальные документы, которые предусматривают в числе иных антикоррупционных мероприятий проведение антикоррупционной экспертизы проектов принимаемых нормативных правовых актов.

Анализ федеральных правовых актов позволяет сделать вывод, что основная нагрузка по осуществлению антикоррупционной экспертизы пока ложится на федеральные органы исполнительной власти и прокуратуру Российской Федерации236.

Прокуратура осуществляет выявление коррупциогенных факторов в нормативных актах, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности и службы; бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства и актов о лицензировании.

Задача Минюста РФ – проводить экспертизу проектов федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Организации и должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу своих нормативных правовых актов. Результаты экспертизы в зависимости от того, кем она проводится, оформляются в виде заключения или требования прокурора об изменении нормативного правового акта.

Требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок. Заключение органов юстиции или других органов, проводящих экспертизу, хоть и обязательно к рассмотрению, но имеет рекомендательный характер.

Результаты независимой антикоррупционной экспертизы имеют рекомендательный характер для органов власти, издавших проверяемый документ. При этом реагировать на заключение независимой экспертизы чиновники обязаны, только если в направленном им заключении будут указаны способы устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.

Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов – нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих нормы коррупциогенными. Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их (дефекты норм).

Соответственно целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются:

• выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;

• рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;