Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юристов, отдельными гражданами. Такого рода акты не имеют обязательного характера, и не влекут за собой каких бы то ни было юридических последствий. Полагаем, синонимами понятия «неофициальная экспертиза» может служить определение «общественная».

Одним из законов, содержащим положения об общественной экспертизе, является ФЗ «Об Общественной палате РФ» от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ222.

Идея создания Общественной палаты Российской Федерации возникла в Послании 2004 г. Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации223. В нем говорилось о целесообразности использования для дальнейшего роста институтов гражданского общества накопленного в ряде регионов России опыта работы Общественных палат. Как отметил Президент РФ, такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан.

Основа создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Общественная палата – это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В ст. 2 Закона отмечены шесть задач Общественной палаты, среди них – проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления (п. 3 ст. 2 Закона).

В п. 3 ч. 3 ст. 16 Закона установлено право Общественной палаты на общественную экспертизу проектов:

• законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ;

• федеральных конституционных законов и федеральных законов;

• нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

• законов субъектов Российской Федерации;

• нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• правовых актов органов местного самоуправления.

Основанием для проведения общественной экспертизы указанных правовых актов являются:

• либо решение совета Общественной палаты;

• либо обращение Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.

Из положений ст. 18 следует, что общественная экспертиза – это экспертиза проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления, проводимая Общественной палатой по решению совета Общественной палаты либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ в порядке, установленном указанным Законом224.

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. Таким образом, заключения Общественной палаты по данным объектам общественной экспертизы обладают признаком официальности, так как подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

В ч. 4 ст. 19 Закона установлено, что при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы законопроектов на пленарные заседания Совета Федерации и Государственной Думы приглашаются члены Общественной палаты.

По результатам общественной экспертизы составляются заключения Общественной палаты, которые в соответствии с ч. 1 ст. 19 носят рекомендательный характер. Данное положение соответствует общему правилу ст. 17 Закона о том, что решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. № 785 «О Российской Академии наук», Академия наук участвует в разработке и экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области науки, научного творчества и охраны интеллектуальной собственности.

По объему исследования экспертизы бывают основные и дополнительные.

Выводы основных экспертиз охватывают главный комплекс вопросов, требующих экспертного изучения.

Дополнительными же экспертизами решаются вопросы, не вошедшие в перечень вопросов основной экспертизы или дополняющие либо уточняющие ответы основной.

По количеству участвующих экспертов экспертизы могут быть единоличными (проводятся одним экспертом) и комиссионными (выполняются группой экспертов).

Комиссионные экспертизы можно подразделить на однопредметные (проводятся экспертами одной специальности, например, при проведении экспертизы какого-либо нормативного правового акта участвуют только ученые-юристы) и многопредметные (комплексные) (выполняются экспертами разных специальностей, в случаях, когда требуется одновременное проведение исследований с использованием различных областей знания или с использованием различных научных направлений в пределах одной отрасли знания). На наш взгляд, экспертизу законопроектов, касающихся финансовой, технической области, сферы науки, образования, обороны и других сфер деятельности государства целесообразно проводить с привлечением специалистов различных отраслей знания.

В гражданско-процессуальном, уголовно-процессуальном, арбитражном законодательстве существуют нормы, регулирующие основания и порядок назначения и проведения судебной экспертизы. В соответствии с ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» экспертиза – «это процессуальное действие, заключающееся в исследовании экспертом (обладателем специальных познаний) по поручению следователя (суда) вещественных доказательств, иных материальных объектов и материалов с целью установления фактических данных и обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения уголовного или гражданского дела».

Таким образом, несмотря на сходные черты (использование специальных знаний при исследовании объекта экспертизы, привлечение эксперта) судебная и правовая экспертизы имеют ряд отличий:

во-первых, объектом судебной экспертизы являются вещественные доказательства, объект правовой экспертизы – нормативный правовой акт;

во-вторых, целью судебной экспертизы является установление фактов и обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела, цель правовой экспертизы – выявление недостатков, коллизий, противоречий в текстах нормативных правовых актов;

в-третьих, судебная экспертизы используется в уголовном, гражданском, административном процессе, сфера применения правовой экспертизы – правотворческая деятельность органов государственной власти225.

Приведенная классификация экспертиз, проводимых в Российской Федерации, не является исчерпывающей; приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14 мая 2003 г. № 114226, к примеру, приводит полный перечень родов (видов) экспертиз, проводимых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции автороведческая, почвоведческая, биологическая, автотехническая, экспертиза электробытовой техники и др.).

В последнее время в научной литературе стали выделять новый вид правовой экспертизы – мониторинговую экспертизу. Под ней предлагается понимать всестороннее, основанное на научном подходе, исследование нормативного акта с целью установления его непротиворечивости нормам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям соответствующей отрасли права, определения его качества и места в правовом регулировании227.