Азиатская модель управления: Удачи и провалы самого динамичного региона в мире - Джо Стадвелл

Вольф Ладежинский посещал Филиппины несколько раз и был свидетелем еще первых попыток провести там земельную реформу в сельской местности. Как всегда, его наблюдения отличались точностью. После поездки в декабре 1962 г. он писал: «Я не смог удержаться от того, чтобы сказать мистеру Пересу [тогдашнему министру финансов], что, пока я его слушал, наделенные истинным природным изобилием Филиппины напомнили мне зоны экономического бедствия в Индии». Ладежинский подметил те же самые сетования «в роскошных домах богачей Манилы», которые можно слышать и в наши дни, на то, что филиппинские крестьяне по природе своей «ленивы» и спасать их бесполезно. Он посетил также Международный научно-исследовательский институт рисоводства (International Rice Research Institute) в «городе природы и науки» – Лос-Баносе, провинция Лагуна. Именно этот институт начал «зеленую революцию» в Азии. Ладежинский пишет, что высокопроизводительные сорта риса, созданные в Лос-Баносе, изменили к лучшему жизнь миллионов людей в Северо-Восточной Азии, но принесли мало пользы на Филиппинах, где отсутствовали механизмы внедрения ирригации, удобрений, кредитов и маркетинговой поддержки. Что же касается истинной сути филиппинского фермера, то Ладежинский пришел к следующему выводу: «В тех условиях, которые преобладают на Филиппинах, арендатор повел бы себя иррационально с точки зрения экономики, если бы стал применять методы, ведущие к повышению урожайности, отчетливо при этом понимая, что львиная доля прибыли все равно перейдет к землевладельцу, заемщику или торговцу». Спустя полвека этот вывод остается верным{98}.

Пустые обещания Сукарно

Филиппины, пожалуй, являют самый разительный пример стойкого расстройства земельной политики в Юго-Восточной Азии. Тем не менее если мы двинемся дальше по часовой стрелке вокруг региона, то встретимся в другом месте с похожим подходом к развитию сельского хозяйства, хотя и не в столь ярком воплощении.

Когда в 1945 г. Индонезия объявила независимость, ее президент Сукарно пообещал провести нарастающими темпами радикальную реформу сельского хозяйства в течение 1950-х. В 1957 г. плантации, принадлежавшие иностранцам (преимущественно голландцам), были национализированы. В 1960 г. объявлена общая программа земельной реформы. Однако, хотя Сукарно, находившийся под влиянием марксистов, обещал революцию, собственная безграмотность в аграрных проблемах и защитные маневры землевладельческой элиты сделали его политику неэффективной. Индонезийский закон о земельной реформе и подзаконные акты копировали филиппинскую модель.

К 1960 г. главный остров государства Ява был уже одной из самых густонаселенных территорий в Азии. Средний размер участков тех, кому вообще посчастливилось получить на этом острове землю, не достигал и половины гектара, а 60 % сельского населения оставалось безземельным{99}. Несмотря на это, минимальная площадь участков, не подлежащих отчуждению у землевладельцев, в Индонезии была установлена на уровне пяти га, но вполне могла достигать и 20 га за счет лазеек в законе. Не затронутым реформой остался широко распространенный класс зажиточных крестьян кулацкого типа, известных как сикеп. Крупным землевладельцам, постоянно проживавшим вне своих поместий, было дано шесть месяцев на то, чтобы либо объявить о постоянном пребывании на собственной земле, либо продать ее местному жителю и тем самым ограничить экспроприацию или вовсе ее избежать{100}. Реализация земельной реформы сопровождалась множеством упреждающих переходов прав собственности, так что в результате крайне мало участков реально сменило владельцев. Существовали и комитеты по сельскохозяйственной реформе, однако управлялись они землевладельцами, которые, само собой, стремились не допустить перераспределения земель.

Вольф Ладежинский трижды посетил Индонезию в начале 1960-х гг., посвятив несколько месяцев полевым наблюдениям. Описывая программу земельной реформы как слишком усложненную, неэффективную и крайне замедленную, он подсчитал, что на Яве перераспределялось всего 2 % обрабатываемых земель, а на Бали, вероятно, около 4 %. В письме своему коллеге в правительстве США он сообщал, что «только чудо может помочь им добиться хоть чего-нибудь осмысленного при их законодательстве о земельной реформе – объемистом, бессвязном, противоречивом и в целом слишком политизированном и консервативном»{101}.

Чуда не произошло. Доказательством провала служат так и не выросшие урожаи. Несмотря на чрезвычайно плодородные вулканические почвы Явы, Ладежинский во время своего продолжительного визита на остров в 1963 г. отметил, что урожайность риса оставалась там на уровне одной трети от достигнутого в Японии. Хотя индонезийское правительство действительно проводило продолжительные кампании с целью повышения урожайности: поставляло удобрения и семена улучшенных сортов риса, финансировало развитие инфраструктуры, но в отсутствие земельной реформы эти меры лишь немного подняли продуктивность сельского хозяйства. У обремененных долгами арендаторов и сельскохозяйственных рабочих не было стимулов к увеличению производства в условиях, когда потенциальный прирост достался бы землевладельцам. Хуже того, землевладельцы и прочие местные элиты еще и разворовали значительную часть фондов развития.

После того как в 1967 г. президентом стал Сухарто, попытки поднять урожайность через расширение государственной поддержки стали более целенаправленными, и поначалу их результаты оказались достойными внимания. Отчасти это объяснялось тем, что режим Сухарто ввел минимальные гарантированные закупочные цены на рис. Тем не менее уже к середине 1970-х урожайность упала из-за того, что фонды развития в очередной раз были расхищены. Не последнюю роль в этом сыграли государственные кооперативы, занимавшиеся маркетингом на уровне деревень: вместо того чтобы покупать у крестьян урожай по обусловленным минимальным ценам, они попросту прикарманивали выделенные на это деньги{102}.

Индонезия не сумела перестроить систему управления земельной собственностью и к тому же не смогла избежать типичного для Юго-Восточной Азии колониального подхода к продовольственной экономике, который ориентировался на низкие цены для покупателей, а не на высокие закупочные цены для мелких, но мотивированных производителей. Такая политика еще была объяснима с точки зрения колониальных правительств, искавших поддержки у плантаторов и владельцев рудников, стремившихся сократить расходы на заработную плату{103}. Но такая политика не создавала условий для развития сельских территорий в независимой стране. Однако лидеры, пришедшие к власти уже в постколониальный период, постоянно отдавали предпочтение городскому, а не сельскому населению, создав своего рода гибрид старой колониальной политики с городскими тенденциями новой национальной элиты. По мере роста населения низкая продуктивность сельского хозяйства вынудила Индонезию импортировать огромные партии риса и пшеницы, истощая тем самым валютные запасы, которые можно было бы использовать на более насущные нужды экономического развития. В середине 1980-х страна наконец достигла самообеспеченности рисом, однако полная самообеспеченность продовольствием осталась недостижимой.