Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» - Анна Белицкая

С нашей точки зрения, единообразное регулирование института государственно-частного партнерства в Российской Федерации не должно стать самоцелью. Напротив, гибкость форм осуществления государственно-частного партнерства и их многообразие создают более благоприятный инвестиционный климат в стране и дают инвестору больший комфорт при вхождении в проект, т. к. у него есть выбор различных моделей партнерского взаимодействия с публичными органами. Поэтому сужение форм государственно-частного партнерства и сведение их к соглашению о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве вызывает определенные нарекания. Вместе с тем в комментируемом Законе указывается, что определение понятия государственно-частного или муниципально-частного партнерства приводится «исключительно в целях указанного закона». Это оставляет надежду на то, что законодатель осознает, что само понятие государственно-частного партнерства даже в его узком понимании как инвестиционного проекта гораздо шире соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве и не сводится к единственной правовой форме его осуществления.

Ч.2 комментируемой статьи выводит отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, а также с установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения из-под действия комментируемого Закона и указывает, что такие отношения регулируются Законом о концессионных соглашениях. Приведенное уточнение законодателя свидетельствует о безусловной схожести концессионного соглашения и соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве и о безусловном отнесении концессионных соглашений к понятию о государственно-частном партнерстве в его научно-теоретическом понимании.

Между тем не ясно, почему, сделав такое уточнение для концессионных соглашений, законодатель обошел вниманием соглашения о разделе продукции, которые также являются классической формой государственно-частного партнерства. Представляется, что в комментируемую статью необходимо внести изменения, предусматривающие исключения из предмета комментируемого Закона отношения по реализации соглашений о разделе продукции в соответствии с Законом о соглашениях о разделе продукции.

Статья 3

Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Комментируемая статья содержит определения основных понятий, используемых в настоящем Законе.

Так, в п.1 комментируемой статьи для целей комментируемого Закона определено его центральное понятие – государственно-частное партнерство/муниципально-частное партнерство, которым признается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве, заключенного в соответствии с комментируемым Законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Стоит поддержать выделение в легальном определении таких признаков государственно-частного партнерства, выработанных в научной литературе, как юридическое оформление на определенный срок, объединение ресурсов и распределение рисков как основа сотрудничества публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой[13]. Однако нельзя согласиться со сведением такого широкого правового явления, как государственно-частное партнерство, исключительно к соглашениям о государственно-частном и муниципально-частном партнерствах.

Как уже было отмечено, в доктрине государственно-частное партнерство рассматривается в широком и узком смыслах. Так, Н.А. Игнатюк придерживается широкого толкования данной категории и определяет государственно-частное партнерство как вид сотрудничества органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, осуществляемый на основе объединения ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала и направленный на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно-значимых объектов или защиты социальных, трудовых и иных прав граждан[14]. С ее определением созвучно мнение Е.А. Шапкиной, которая отмечает, что государственно-частное партнерство как институт права в нашей стране «является составной частью конституционного права – отрасли, располагающей институтом правового режима, занимающей особое положение в национально-правовой системе государства»[15]. Представляется, что слишком широкое толкование государственно-частного партнерства вряд ли заслуживает поддержки. С нашей точки зрения, необходимо различать сотрудничество государства и частного сектора в сфере общественных отношений и политики и такое сотрудничество в сфере экономики. Государственно-частное партнерство/муниципально-частное партнерство в зарубежной правовой и экономической науке уже является устоявшимся термином, который был заимствован в России, в связи с чем было бы ошибочным игнорировать его общемировое понимание как сотрудничества в экономической сфере.

Отдельные экономисты придерживаются широкого понимания термина государственно-частное партнерство и рассматривают его как кооперацию государства и частного сектора на основе объединения материальных и нематериальных ресурсов преимущественно в сферах, для которых характерна неэффективность государственного управления, в результате чего появляется синергетический эффект»[16], что позволяет им отнести к формам государственно-частного партнерства благотворительность, гранты, образовательные кредиты, стипендиальные программы, совместную деятельность с бизнес-сообществом по совершенствованию учебных планов и программ и др. Однако, такое всеобъемлющее понимание государственно-частного партнерства вряд ли заслуживает поддержки. С нашей точки зрения, инвестиционная деятельность и благотворительная деятельность не могут быть подчинены единому правовому регулированию. Соответственно следует различать государственно-частное партнерство как вид инвестиционной деятельности и благотворительные программы, в которых принимают участие государство и бизнес.

В узком значении государственно-частное партнерство представляет собой инвестиционный проект с участием государства и частного предпринимателя, построенный на паритетных началах. Экономисты определяют его как институционально-организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации масштабных и локальных проектов в различных сферах деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и инфраструктуры до оказания общественных услуг[17], притом что каждый такой альянс является временным[18].

Представляется, что государственно-частное/муниципально-частное партнерство может осуществляться в различных правовых формах, в частности, в формах концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции, специального инвестиционного контракта, соглашения о ведении деятельности в особых экономических зонах, договоров аренды, доверительного управления и других договорных конструкций, а также с применением специальных правовых механизмов и правовых режимов – территорий со специальными режимами осуществления предпринимательской деятельности, механизмов развития и освоения территорий, предусмотренных градостроительным законодательством, проектного финансирования и др. Кроме того, государственно-частное партнерство может быть осуществлено в корпоративной форме, в т. ч. и через использование специализированных обществ в проектном финансировании. Более того, как полагает В.В. Килинкаров, не стоит сужать корпоративные формы государственно-частного партнерства до вновь образованных частным партнером и публичным сектором компаний, т. е. организаций, созданных уже по результатам проведения конкурса на право участия в проекте. В.В. Килинкаров отмечает, что можно структурировать корпоративные формы путем передачи победившему на торгах частному партнеру доли участия в существующей компании, принадлежащей публично-правовому образованию либо организации публичной собственности[19], с чем в целом можно согласиться.

Вне зависимости от правовой формы осуществления, всем проектам государственно-частного партнерства присущи определенные признаки:

1) отношения государственно-частного или муниципально-частного партнерства должны быть юридически оформлены, будь то договорная, корпоративная или иная форма, о чем прямо сказано в комментируемом Законе;