Избирательное право - Юрий Дмитриев

На основе синергетического подхода совершенно справедливо обращается внимание на то, что предметом управления и потребления политических ценностей выступают взаимосвязь групповых и общественных (всеобщих) интересов и политических ценностей, а также модели человека как гражданина, способы осознания и оформления, в том числе юридического, гуманистической составляющей политики как формы демократизации политического управления. Как следствие, прогресс политики и демократизации общества не может выглядеть иначе как адекватное «снятие» и реагирование на «противоречие индивидуализации-массовизации».

Соответственно этому избирательное право в качестве объективного юридического регулятора политического характера не может иметь своим предметом и ориентиром исключительно электоральные права граждан. При такой постановке вопроса можно было бы говорить только об индивидуализаторской роли избирательного права, оставляющей вне поля своего воздействия процессы социализации механизма выборов и результатов его использования.

Тем самым предмет избирательного права можно определить как общественные отношения, возникающие в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

При анализе электоральных отношений, образующих предмет современного российского избирательного права, прежде всего следует обратить внимание на то обстоятельство, что далеко не все опосредующие реализацию избирательных прав российских граждан фактически складывающиеся общественные отношения требуют для своего возникновения и развития правового вмешательства. Совершенно очевидно, что выборы как социально-политический институт и избирательное право как совокупность обеспечивающих их проведение юридических норм выступают в качестве взаимозависимых, но не рядоположенных понятий и явлений. Первое относится к фактической стороне организации публичной власти, точнее, к осуществлению принципов политической свободы в области организации и функционирования представительной демократии. Второе связано с ее (публичной власти) конституционно-правовыми проявлениями, включающими юридические характеристики субъекта и объекта политического избирательного права, содержания и структуры политических избирательных отношений, обретающих вследствие этого форму правоотношений.

Избирательное право в современных условиях нацелено не только на обеспечение действительного и полноценного участия граждан в формировании представительных основ народовластия, но и на придание механизму делегирования выборным государственным и муниципальным структурам публичных полномочий признаваемого и одобряемого гражданским сообществом характера. С этой точки зрения нельзя не признать, что российское избирательное право еще не исчерпало всех возможностей в организации различных институтов политической власти.

Немаловажное значение для понимания природы российского избирательного права имеет его правообеспечительная роль по отношению к конституционным избирательным правам граждан. При этом важно учитывать специфику конституционных прав, которые вытекают непосредственно из основного закона и, будучи реализованными в конкретном правоотношении, не прекращаются и не возникают вновь, а существуют постоянно, имеют одинаковый объем и содержание для всех граждан и обладают особым механизмом обеспечения.

Соответственно и право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и его правовое обеспечение не могут быть ограничены только рамками выборов. Являясь важнейшим гарантом осуществления избирательных прав граждан, современное российское избирательное право ориентировано на создание надлежащих юридических предпосылок реализации и защиты их электоральных возможностей не только во время организации и проведения выборов, но и в межвыборный период. Поэтому ограничение предмета избирательного права исключительно рамками общественных отношений, опосредующих организацию и проведение выборов, игнорирует то обстоятельство, что вне временных интервалов избирательного процесса также обнаруживаются отношения, имеющие важное с юридической точки зрения значение для обеспечения практического осуществления избирательных прав граждан РФ. В первую очередь среди них можно назвать отношения, связанные с организацией постоянного учета избирателей, внедрением и функционированием автоматизированных систем накопления, хранения и обработки данных об избирателях и результатах их волеизъявления, созданием постоянно действующей государственной системы правового обучения избирателей и организаторов выборов основам избирательных технологий, обеспечением непрерывного характера деятельности избирательных комиссий в межвыборный период.

Полагаем, что отдельного внимания заслуживает вопрос о соотношении избирательного права и такого правового института, как референдум. Как правило, между ними в юридической литературе проводится четкая разделительная грань, обусловленная прямым указанием Конституции РФ (ст. 3), согласно которому выборы и референдум являются отдельными формами непосредственной демократии, имеющими различное назначение. Однако можно встретить утверждения и о том, что избирательное право в равной мере имеет своей основой как выборы, так и референдум. Власть народа реализуется в избирательном процессе посредством организации и проведения референдума и выборов и является исходной основой для становления избирательного права, приобретающего новые черты правового гаранта общественной и государственной безопасности.

Схожесть «технических» аспектов этих двух институтов народовластия не может служить убедительным доказательством в пользу объединения выборов и референдума в единый по своей природе объект правового регулирования. Нельзя игнорировать то обстоятельство, что выборы и референдум имеют различные основания, цели и юридические последствия. По нашему мнению, вовсе не случайно Конституция РФ, определяя выборы как свободные, не содержит аналогичной характеристики по отношению к референдуму. За этим кроется существенное концептуальное различие методов правовой регламентации избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, отражающее специфические особенности данных форм участия обладателей этих конституционных прав в управлении делами общества и государства. Его нетрудно обнаружить при внимательном исследовании порядка назначения, условий подведения итогов и определения результатов выборов и референдума, а также тех юридических ограничений, которые установлены применительно к избирательным правам и праву на участие в референдуме граждан РФ. Поэтому отнесение референдума к числу институтов избирательного права и процесса выглядит неубедительно, не способствует его восприятию в качестве совершенно самостоятельного, в том числе и в разрезе правового регулирования, проявления народовластия, преследующего совершенно иные, нежели выборы, цели.

Конечно, появление Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г. способно породить новые попытки обоснования нераздельного, с точки зрения правового регулирования, сосуществования выборной и референдумной демократии. Действительно, этот Закон впервые в отечественной истории объединил нормы, посвященные правовому обеспечению соответствующих прав граждан. Но это вовсе не означает, что избирательное право под давлением федеральных законодателей поглотило нормы права, посвященные референдуму. Во-первых, избирательное право и законодательство о выборах не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения, вследствие чего нельзя механически проводить параллели между ними и связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства. Во-вторых, само законодательство о выборах и о референдумах непозволительно оценивать только под углом зрения одного, хотя и основополагающего, федерального законодательного акта. Не следует забывать о том, что прежний Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 г. совершенно не затрагивал права граждан на участие в референдуме. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что практически во всех субъектах РФ законодательное регулирование избирательных прав и права на участие в референдуме осуществляется на дифференцированной основе.

Если говорить о соотношении избирательного права и референдума нельзя не признать весьма симптоматичным то обстоятельство, что сторонники отождествления электоральных и плебисцитных отношений в рамках единого предмета правового регулирования во всех случаях выступают под флагом избирательного права. Думается, что именно стремлением придать своим рассуждениям о необходимости выделения избирательного права в самостоятельную отрасль (подотрасль) российского права дополнительную аргументацию зачастую и продиктовано желание расширить социально-правовые масштабы его действия за счет референдумных, а также отзывных отношений.