Европейское право - Татьяна Михалева

Правоприменительная практика Суда ЕС подвергалась критике по следующим основаниям. Во-первых, скептически оцениваются сами попытки Суда расширить свое влияние на вопросы, которые относятся к сфере компетенции государств-членов по причине их значительного политического, культурного и идеологического различия. Во-вторых, в вину Суду ставится тот факт, что он использует институт фундаментальных прав человека только в интересах европейской экономической интеграции (например, в деле C-159/90 Grogan запрет в Ирландии на распространение информации о возможности сделать аборт в других странах рассматривался в контексте соотношения свободы информации и права на жизнь для неродившегося ребенка. Дав отрицательный ответ на вопрос о легитимности таких действий со стороны Ирландии, Суд аргументировал это отсутствием коммерческой связи между провайдерами медицинских услуг (абортов) в одном государстве и информационных провайдеров в других. В-третьих, критикуется желание Суда ЕС иметь ту же компетенцию, что и Европейский Суд по правам человека, который непосредственно наделялся такими полномочиями государствами – членами Совета Европы.

В настоящее время исследуемый принцип закреплен и в преамбуле, которая европейской правоприменительной практикой признана составной частью учредительных документов, имеющей обязательную силу, и в тексте Договора. Абз. 4 преамбулы Договора о ЕС закрепляет приверженность государств-участников принципам свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод и принципу правового государства. Она практически воспроизводит прежнюю ст. 6 Амстердамского договора, которая легитимизировала практику Суда ЕС после 1969 г. Ст. 6 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора конкретизирует ценности, обозначенные в ст. 2, во-первых, наделяет Хартию Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. той же юридической силой, что и договоры. Во-вторых, она декларирует присоединение Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В-третьих, статья включает основные права, предусмотренные вышеназванной конвенцией, равно как и вытекающие из единых конституционных традиций государств-членов, в содержание общих принципов права ЕС.

Ст. 7 предусматривает особый механизм контроля за соблюдением государствами-участниками ценностей, предусмотренных ст. 2: возможность для Совета при соблюдении специальных требований констатировать существование явной угрозы серьезного нарушения упомянутых ценностей, существование серьезного и устойчивого нарушения принятия решения о приостановлении отдельных прав, не затрагивая обязанности данного государства, в том числе лишение права голоса его представителя в Совете.

К принципам в сфере прав человека тесно примыкают демократические принципы, впервые закрепленные в учредительных договорах. Детализации провозглашенной в Преамбуле приверженности принципам демократии посвящены положения раздела II Договора о ЕС. Они включают: принцип демократического равенства (ст. 9), принцип представительной демократии (ст. 10), принцип участия общественности и национальных парламентов в делах Евросоюза (ст. 11, 12). Весьма важно введение института народной законодательной инициативы: в соответствии с ч. 4 ст. 11 «граждане Союза в количестве не менее одного миллиона человек, принадлежащие к гражданству значительного числа государств-членов, могут выступить с инициативой пригласить Европейскую комиссию в рамках ее полномочий внести соответствующие проекты по вопросам, в отношении которых, по мнению этих граждан, необходимо издание правового акта Союза в целях применения договоров».

Новеллой является включение в учредительные договоры принципа равенства государств (ч. 2 ст. 4 Договора о ЕС). Данный принцип реализуется в первую очередь посредством механизма формирования органов и институтов Союза. Так в отличие от проекта Конституции для Европы Лиссабонский договор, отложив ротационный порядок формирования Европейской комиссии до 1 ноября 2014 г., сохраняет принцип представительства всех государств – членов ЕС (ч. 4, 5 ст. 17 Договора о ЕС). По принципу равенства формируется состав Суда ЕС, Европейского совета, Совета. Европейский парламент формируется по принципу пропорциональности участия государств на основе квот в зависимости от численности населения государства (от 6 до 96 мест от одного государства – члена ЕС).

Принцип правовой определенности заключается в требовании ясности текстов актов Союза и запрете наделения обратной силой актов, которые ухудшают положение субъектов.

Отдельную группу составляют принципы деятельности ЕС, определяющие порядок реализации Союзом своей компетенции, среди которых принято выделять принципы наделения компетенцией, субсидиарности и пропорциональности, лояльного сотрудничества, прозрачности.

Согласно принципу лояльного сотрудничества Союз и государства-члены проявляют взаимное уважение и содействуют друг другу в выполнении задач, вытекающих из договоров (ч. 3 ст. 4 Договора о ЕС).

В соответствии с принципом наделения компетенцией Союз действует только в пределах компетенции, явно предоставленной ему в договорах государствами-членами для достижения целей, установленных данными договорами (ч. 2 ст. 5 Договора о ЕС). Таким образом, компетенция Евросоюза как международной организации с наднациональными полномочиями имеет производный характер. Компетенция, не предусмотренная учредительными договорами, принадлежит государствам-членам. Договор о функционировании ЕС предусматривает исключительную компетенцию в таких сферах, как таможенный союз, конкуренция, денежная политика в зоне евро, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства, общая торговая политика (ст. 3).

Сфера действия смешанной компетенции определяется в ст. 4 Договора. К ней относятся вопросы функционирования внутреннего рынка, социальной политики, сельского хозяйства, окружающей среды, энергии, транспорта и др.

Согласно принципу субсидиарности Союз обладает компетенцией только в сферах, компетенцией в которых его наделили государства-члены (компетенцией производного характера по аналогии с компетенцией административно-территориальных единиц государства или федеративных органов в государствах федеративного устройства). Данный принцип имеет действие за рамками исключительной компетенции ЕС. Впервые он был предложен в Амстердамском договоре, в настоящее время в более жесткой редакции закреплен в ст. 5 Договора о ЕС: «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза».

Действие названного принципа детализируется в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Контроль за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с детализированным механизмом, предусмотренным данным Протоколом, принадлежит национальным парламентам.

На предварительной стадии Комиссия ЕС, за исключением ситуации особой срочности, проводит широкие консультации, которые по возможности должны учитывать последствия принятия данного акта для регионов и административно-территориальных единиц государств – членов ЕС. Обязательным требованием законопроекта является обоснование, которое включает вопросы финансирования, необходимые действия в связи с имплементацией его норм в национальные законодательства, качественные и по возможности количественные прогнозные показатели.

Мотивированный законопроект в обязательном порядке направляется Комиссией ЕС или иным инициатором (группа государств-членов, Суд ЕС, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк передают законопроекты через Совет ЕС, Европейский парламент – самостоятельно) парламентам всех государств-участников.

Национальный парламент (или одна из его палат, если парламент является двухпалатным) после, по возможности, консультаций с региональными парламентами имеет право в течение 8 недель направить инициатору проекта (непосредственно или через Совет ЕС) мотивированное заключение с изложением причин, по которым, по его мнению, законопроект противоречит принципу субсидиарности.

Парламент каждого государства обладает двумя голосами. Если 1/3 голосов всех парламентов в совокупности поданы против законопроекта по причине несоответствия принципу субсидиарности, он должен быть рассмотрен инициаторами повторно. В том случае, если законопроект затрагивает пространство свободы безопасности и правосудия, указанный порог составляет четверть от совокупности голосов национальных парламентов.