Административные рынки СССР и России - Симон Кордонский

Координация составляла основное содержание деятельности аппарата управления, и скоординированные по всем ветвям власти решения составляли подавляющее большинство всех принимаемых им решений. Из-за этого, в частности, не могли обжаловаться действия должностных лиц, так как практически все решения, затрагивающие интересы граждан государств, оказывались коллегиальными и, согласно закону, обжалованию через суд не подлежали.

Координированные решения были обезличены и унифицированы, что означало отсутствие персональной административной и финансовой ответственности за них. Кроме того, "координированность" резко увеличивала время от принятия решений на уровнях управления до их практической реализации: иногда решения доводились до исполнителей после того, как обстоятельства, вызванные необходимость координации действий, уже потеряли актуальность.

Многокомпонентность власти, сопряженная с доминированием координирующих органов при принятии решений, приводила к своеобразной итерации отношений координации - субординации при движении решений вниз. Проиллюстрируем это на примере деятельности высшего координирующего органа - Политбюро ЦК КПСС. Предположим, оно выносило решение, обязывающее субординированный ему Совет Министров СССР предпринять какие-то действия в одной из отраслей или подотраслей. Но для отраслей народного хозяйства Совет Министров являлся координирующим органом, решения в котором принимаются коллегиально. Коллегия Совета Министров, Президиума Совета Министров конкретизировала для отраслей и подотраслей решение политического органа управления. Министерство или государственный комитет или подчинявшиеся ему тресты, объединения, республиканские министерства также выступали координирующим органами управления и, соответственно, принимали коллегиальные решения. При этом подготовка коллегий, естественно, занимала некоторое время.

Скорость движения решения вниз по ветвям власти была пропорциональна количеству координирующих органов в них. Чем меньше координаций, тем быстрее решения. Именно поэтому между функционерами и координирующими органами управления возникали обратные связи и соответствующие циклы деятельности: нижестоящие функционеры и координирующие органы обращались к вышестоящим с просьбой о принятии соответствующих решений, в то время как вышестоящие органы "обращали внимание" нижестоящих и их руководителей тт. X и У на то, что принятие решений по данному вопросу находится в пределах их компетенции.

Десятилетия итераций такого рода циклов привели к формированию в системе управления "фокальных точек", через которые преломлялись как пути прохождения информации наверх, так и принятие решений, направленных вниз. Имя являлись бюро партийных комитетов, в которых концентрировалась реальная власть. При этом ответственность конкретных функционеров, исполнявших решения бюро парткомитета, была минимальна, в то время как полномочия максимальны.

Описанный стереотип управления был характерен для обычных ситуаций. В чрезвычайных же обстоятельствах, в случае катастрофы или стихийного бедствия система управления переструктурировалась так, что формировался штаб оперативного управления, включающий в себя высших руководителей всех ветвей власти конкретного блока макроструктуры. Руководство штабом поручалось функционеру с чрезвычайными полномочиями. Штабы принимали решения, скоординированные по всем ветвям. Однако в отличие от обычных, штабная форма была действенна в реальном времени - отчасти потому, что иерархия должностей в ветвях при штабной форме уменьшалась до размеров одного блока макроструктуры. Катастрофы бывали разных масштабов - от районных, в случае, например, паводка, до общесоюзных, как это произошло в Чернобыле, где начальником штаба были поочередно заместители Председателя Совета Министров СССР, а подразделениями, подчиненными штабу, руководили министры СССР и их первые заместители. Путь от принятия решений до их исполнения был сокращен до возможного для советской системы минимума, и руководители высших рангов непосредственно направляли действия инженеров, рабочих и военнослужащих.

Ситуация "ожидания и предвосхищения" катастрофы в экономическом и социальном планах была выгодна конкретным территориям, предприятиям и организациям, так как позволяла смягчить, а иногда и полностью снять проблемы, накапливающиеся годами и неразрешимые обычными стереотипами управления. Именно поэтому помимо обычных каналов прохождения информации в вышестоящие органы управления шел поток сведений о бедственном или угрожающем катастрофой состоянии дел. Функция вышестоящих органов управления, кроме прочего, заключались в том, чтобы отделить истинные сигналы от ложных. Они выполняли роль фильтра и были перегружены информацией, и потому практически всегда работали в режиме чрезвычайного положения или близкого к нему. Естественно, что при этом страдало текущее управление. В результате огромная управляющая надстройка оказывалась малочувствительной к обычным состояниям низших звеньев иерархии и постоянно создавала и распускала штабы, предназначенные для решения обыденных проблем - вроде уборки урожая ила подготовке к зиме.

Границы возможных изменений формальной структуры управления.

Структурная организация власти накладывала существенные ограничения на возможности ее изменения. Она допускала только такие изменения, которые не затрагивали ее сущности. Этому много примеров - от неудачных попыток Н.С.Хрущева лишить партию ее структурообразующей роли разделением партаппарата на промышленные и сельскохозяйственные парткомитеты до экономических реформ 1965 и 1979 гг., нацеленные на перевод промышленности и сельского хозяйства из административной юрисдикции в сферу действия экономических законов.

Однако внутренние напряжение были очень велики, и когда они дополнялись давлением со стороны мирового сообщества, то система вынуждена была меняться. За 70 лет ее существования сформировались три основных направления изменений, не затрагивающих основ.

1. Персональные изменения - снятие или перемещение конкретных людей с одной должности на другую. Принцип номенклатурности накладывал определенные ограничения на перемещения с должности на должность. В частности, функционер удалялся из системы управления только в случае, когда становилось общеизвестным нарушение норм и правил системы. Но и при этом было необходимо согласие парткомитета, в номенклатуре которого находится должность. Перемещение обычно совершались на одном уровне иерархии, где из-за описанного выше умножения статусов вследствие членства в координирующих органах были возможны повышения и понижения. Довольно часто перемещения означали изменение государственных приоритетов, но не статуса руководителя. Назначение человека, занимающего высокий пост, на другую должность (с сохранением членства в координирующем органе управления) означало увеличение роли отрасли или ветви власти в народном хозяйстве или политической структуре.

Персональные изменения во власти не могли в принципе ее изменить, более того, только стабилизировали ее. Однако эти изменения функционерами власти каждый раз воспринимались как революционные, так как за годы пребывания на должности субординационные и координационные отношения во многом выстраивались как личные отношения. Поэтому персональные изменения на высших уровнях иерархии для функционеров низших уровней были чреваты многими, часто неприятными, последствиями. Обычные процессы смены управляющей элиты, отработанные в традиционных общностях, не испытавших революционных преобразований, в системе управления советским обществом носили чрезвычайный характер.

2. Преобразование ветвей власти. Этот вид изменений происходил как разделение или слияние министерств н ведомств, формирование новых отраслей и подотраслей, отделов в партаппарате, исполкомах местных Советов, контрольных органов и т. п. Сюда же можно отнести формирование новых форм координации, таких как советы трудовых коллективов пли советы директоров предприятий и организаций. Преобразования ветвей власти отражали динамику государственных приоритетов, повышение или понижение статуса отраслей и подотраслей народного хозяйства. В качество примера такого рода изменений можно привести создание совнархозов (1961 год), формирование Госагропрома (1985 год) из шести отраслевых министерств, и создание областных Главных производственно-экономических управлений, объединявших предприятия местного подчинения в областном блоке. Преобразования власти были нейтральны к системе управления СССР в целом. Эволюция ее шла в основном следующим путем: напряжения в производственной и социальной сферах осознавались руководителями государства и партии как дефицит того или иного продукта, ресурсов, инструментов управления. И каждый раз осознание дефицита сопровождалось формированием министерства или ведомства, призванного этот дефицит ликвидировать. В итоге административная ветвь разбухла (к середине 80 годов) в высшем блоке макроструктуры почти до 100 министерств и ведомств и стала практически неуправляемой.