Демократия в России: инструкция по сборке - Григорий Голосов

27. Как выбирать депутатов Госдумы

Как выбирать депутатов Госдумы? Простой ответ: на выборах. Выборов не будет, покуда действуют ограничения на свободу политических объединений, а система регионального управления содержит прямые стимулы к фальсификациям. Если эти препятствия к политической конкуренции будут сохраняться, то самая лучшая избирательная система останется декоративным элементом авторитаризма.

Но если они будут устранены, то вопрос о способе избрания депутатов Госдумы встанет в полный рост. Я уже писал о том, что для этого не подходит мажоритарная система. У смешанных систем — в российском «несвязанном» и в немецком «связанном» вариантах — есть недостатки, которые в современных российских условиях перевешивали бы достоинства. Значит, нужно сохранить пропорциональную систему, очистив ее от нелепостей. Их накопилось немало, но есть две главные — это выборы всех депутатов в едином округе и высокий заградительный барьер. К счастью, от них можно избавиться сразу, в один ход.

Нужно выбирать думцев в округах сравнительно маленькой величины. Так избираются депутаты в подавляющем большинстве стран. Происходит это не случайно, а именно потому, что такая система позволяет сбалансировать основные принципы представительства: партийно-идеологический и территориальный. Сходных позиций придерживаются и многие другие ученые. В прошлом году крупнейшие специалисты по электоральной инженерии Джон Кэри и Саймон Хикс опубликовали статью о пропорциональной системе в округах малой величины, которую озаглавили «The Electoral Sweet Spot». Sweet Spot — звучит легкомысленно, но это спортивный термин, «оптимальный баланс». В бейсболе, например, он обозначает такое положение биты, когда ее собственный вес полностью гармонирует с силой, прилагаемой спортсменом. Так достигается точность удара. Проанализировав колоссальный объем данных, Кэри и Хикс приходят к выводу, что лучшая избирательная система — это пропорциональная система, при которой в округе избираются, в среднем, шесть-восемь депутатов.

В России при организации такой избирательной системы пришлось бы, скорее всего, исходить из существующей федеративной структуры государства. Проще всего создать избирательные округа, совпадающие с субъектами федерации. Тогда (если исходить из численности избирателей в 2003 г.) в Москве избирались бы 29 депутатов, в Московской области — 23, в Краснодарском крае — 16, в Петербурге — 15, ну, и далее вниз, причем в 12 регионах округа были бы одномандатными, а средняя величина округа составила бы 5,4. Такая система, отдавая дань федерализму, давала бы небольшой бонус малым регионам. К роме того, понятно, что в 12 из них это было бы уже не пропорциональное представительство.

По правде сказать, это вполне терпимые недостатки, но возможен вариант, который их устраняет. Исходя из того, что у каждого региона и так есть свой представитель в Совете Федерации, можно было бы объединить те из них, которые не дотягивают до двухмандатных округов, с наименьшими из соседних. Тогда, по моим подсчетам, общее число округов снизилось бы до 68, а их средняя величина достигла бы 6,6, как раз в соответствии с рекомендациями Кэри и Хикса. Можно было бы полностью отказаться от ориентации на федеративную структуру (представлять которую в российском парламенте призван, вообще-то, Совет Федерации) и просто нарезать округа примерно одинаковой величины. Для этого большинство регионов пришлось бы объединить друг с другом, а крупнейшие, наоборот, разделить. У этого варианта были бы несомненные достоинства, сточки зрения независимости избирательных комиссий от региональных властей, но технически он достаточно сложен. В частности он потребовал бы слома существующей структуры избирательных комиссий. Впрочем, не исключено, что к лучшему.

На мой взгляд, любой из этих вариантов был бы приемлемым, и я не стану однозначно высказываться в пользу какого-то одного. Поговорим лучше об их общих достоинствах. Во-первых, в округах малой величины вообще нет необходимости устанавливать барьер для прохождения партий в парламент. Малые партии, если они не пользуются сильной поддержкой в отдельных округах, отсекаются автоматически. Но если жители какого-то региона очень хотят видеть в Думе представителей той или иной партии, то у них будет такая возможность. Возможно, я бы подумал о том, чтобы в остающихся округах сравнительно большой величины (скажем, начиная с 10 депутатов) установить барьер в 1/10 от величины округа, т. е. 2,9 % для Москвы, 2,3 % для Московской области и т. д.

Во-вторых, такая система позволила бы реально участвовать в выборах не только партийным выдвиженцам, но и независимым кандидатам. Этот момент принципиально важен для обеспечения конституционного права быть избранным, которое ныне не соблюдается: в Думу можно пройти только от партии. В округах малой величины независимые кандидаты смогли бы реально конкурировать с партийными списками и, при условии достаточной поддержки избирателей, побеждать.

В-третьих, такая система позволила бы полностью избавиться от одного из позорнейших явлений российской политической жизни — «паровозов». Порядок, при котором вакантные депутатские мандаты заполняются за счет очередников из партийного списка, был в свое время позаимствован в Германии. Он применяется и во многих других странах. Совершенно очевидно, однако, что в России его использование привело к таким колоссальным злоупотреблениям, что уже не отремонтируешь. Надо отменять. При едином округе величиной 450 депутатов альтернативы нет, но в округах малой величины при выбытии действующего депутата можно было бы просто проводить повторные выборы. Скажем, если в Петербурге выбыл один из 15 думцев (помер или отказался от мандата — неважно), то весь Петербург становится одномандатным округом, который выбирает недостающего депутата. Это позволило бы не только покончить с «паровозами», но и придать новую динамику региональной политической жизни. Из пустого ритуала, о котором вообще ничего неизвестно за стенами Думы, замещение вакантных мандатов превратилось бы в важную для избирателей возможность выразить свои предпочтения в промежутках между основными выборами.

Партийные списки при такой системе были бы сравнительно маленькими. Понадобились бы минимальные усилия, чтобы выяснить биографические детали всех кандидатов, оценить их политические позиции и решить, заслуживают ли они доверия. В каждом регионе был бы свой список во главе с собственным лидером (участие в выборах сразу по нескольким округам, конечно, следовало бы запретить, как это сделано в Финляндии). В интересах партий было бы сформировать эти списки таким образом, чтобы в них вошли узнаваемые в регионе политики. В каждом регионе им пришлось бы озвучивать свои собственные планы, а уж избиратели судили бы, какие из этих планов — более убедительные. Кроме того, было бы устранено чрезмерное влияние на результаты общероссийских выборов тех регионов, где очень высока явка избирателей. Скажем, на выборах 2007 г. официально зафиксированная явка в Чечне составила почти 100 %, а в Петербурге — чуть больше 50 %. На практике это означает, что, справкой на численность избирателей, вклад Чечни в общероссийский результат был вдвое больше. Я не буду даже касаться вопроса о том, каким способом в некоторых регионах обеспечиваются сверхвысокие показатели явки. Даже если бы этот способ был кристально честным, такое положение следует счесть нетерпимым, потому что наказанию — в виде снижения нормы представительства — подвергаются регионы, жители которых пользуются элементарной демократической свободой отказа от выражения предпочтений.

Ясно, что первый опыт применения чисто пропорциональной системы в России — в 2007 г. — у нормальных людей мог оставить только самый неприятный осадок. Но не надо путать недостатки политического режима с недостатками избирательной системы. Российская демократия будет нуждаться в пропорциональном представительстве. 

Часть V. Сколько власти нужно президенту? 

28. Недостатки российской Конституции 1993 г.

Современная российская Конституция — это продукт сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г. Отсюда ее главная черта: колоссальные полномочия исполнительной власти. А поскольку в том давнем году исполнительная власть была в руках президента, то ему достались и полномочия. В научной литературе такую систему иногда называют «сверхпрезидентской». От обычной президентской системы она отличается по нескольким параметрам.

Во-первых, это колоссальные законодательные полномочия президента, т. е. право издавать указы. В «нормальных» президентских системах такое право обычно отсутствует, а в России носит почти неограниченный характер. Круче только в Таджикистане, Белоруссии и еще паре бывших советских республик. Во-вторых, это значительные полномочия президента в области бюджетной политики, которая в большинстве президентских систем находится в полной компетенции парламента. В-третьих, президент обладает правом распускать парламент. Это принципиально расходится с логикой «разделения властей», лежащей в основе классической президентской системы. В-четвертых, парламент почти полностью лишен контрольных полномочий. В общем, президент в России — больше, чем президент, и сам Борис Ельцин, под которого писалась Конституция 1993 г., любил демонстрировать царские повадки. Во всяком случае, пока не попал под дефолт.