Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Отметим, что бюджетные доходы, на наш взгляд, необходимо рассматривать как экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетных фондов (включающие в себя все отношения, складывающиеся в процессе планирования, прогнозирования, установления, взимания доходов, их уплаты плательщиками в бюджет и зачислением на счета федерального казначейства). Распределение бюджетных фондов представляется необходимым рассматривать отдельно, относя к данной сфере финансовой деятельности государства экономические отношения, возникающие в процессе бюджетного и налогового регулирования, необходимость которого вызвана федеративным устройством Российской Федерации и наличием в этой связи нескольких самостоятельных звеньев (бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, нельзя поставить знак равенства между бюджетными доходами и доходной частью бюджета. Кроме доходов доходная часть бюджетов формируется за счет межбюджетных трансфертов и источников покрытия бюджетного дефицита (в случае его наличия).

Таким образом, региональные бюджетные доходы можно определить с материальной точки зрения как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в региональные бюджетные фонды (бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов), а с правовой точки зрения как урегулированные нормами бюджетного права распределительные отношения, возникающие в процессе формирования региональных бюджетных фондов.

Многообразие бюджетных доходов предопределяет необходимость их классификации, которая позволила бы выявить особенности их отдельных видов. Необходимо обратить внимание на то, что попытки систематизации бюджетных доходов предприняты в БК РФ, однако мы целиком согласны с А.Г. Паулем в том, что они «не отвечают требованиям, предъявляемым к построению систем»[250]. Так, ст.41 БК РФ выделяются три группы доходов – налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления, что справедливо критикуется, прежде всего, за формальность деления доходов на налоговые и неналоговые, а кроме того, за то, что и налоговые, и неналоговые доходы безвозмездны, поэтому их все можно отнести и к безвозмездным поступлениям, которые выделяются отдельно. Такое деление признать классификацией нельзя, поскольку нет единого основания деления, отсутствует соразмерность деления, а также члены деления не исключают друг друга.

Отметим, что в юридической литературе бюджетные доходы подразделяются на две группы – налоговые и неналоговые доходы – в зависимости от юридических особенностей и юридической формы денежных поступлений. При этом к налоговым доходам, прежде всего, относят налоги и сборы, т. е. платежи, имеющие обязательный и принудительный характер, а к неналоговым – все иные как обязательные, так и добровольные платежи; доходы от использования имущества, добровольные взносы и пр., не имеющие признаков, присущих налоговым доходам[251]. Полагаем такое деление также некорректным по ряду причин. Прежде всего, обращает на себя внимание то, что при проведении данной классификации нарушено одно из основных правил классификации – соразмерность деления (отдельно выделены налоговые доходы, а все остальные отнесены к неналоговым). Также не вполне понятно разделение обязательных платежей (налоговые доходы априори являются обязательными, а к неналоговым также отнесены иные (не включенные в состав налоговых) обязательные доходы). Это вызвано формальностью основания данной классификации – юридической формой, что сводится в современных условиях в конечном итоге к отрасли законодательства, регулирующей те или иные платежи. Это приводит к невозможности выделения сущностных характеристик, объединяющих каждый из выделенных видов доходов. По нашему мнению, в настоящее время можно выделить единственно возможный критерий деления налоговых и неналоговых бюджетных доходов – отраслевое законодательное регулирование (налоговые доходы регулируются законодательством о налогах и сборах, неналоговые – иными отраслями законодательства), который носит исключительно формальный характер и зависит только от решения публичной власти.

Формальность выделения налоговых и неналоговых доходов привела к тому, что обязательные платежи были разделены «на два лагеря», появились обязательные налоговые и неналоговые платежи, что привело к дискуссиям о критериях их разграничения. Однозначной позиции в юридической литературе не выработано, поскольку все различия между налогами и неналоговыми платежами сводятся только к их возмездному характеру и к закреплению соответствующей отраслью законодательства[252]. Мы полностью согласны с тем, что разграничение сборов налогового и неналогового характера невозможно. Невозможно назвать какой-либо значительный признак неналоговых сборов, отличающий их от сборов, признаваемых налоговыми доходами бюджета[253].

Кроме того, разнородность неналоговых доходов, отнесение к их числу разнообразных как обязательных, так и добровольных доходов понуждает к поиску неких общих признаков неналоговых доходов. В частности, Р.М. Мутушевым в качестве таковых указываются правовая обоснованность, возмездность, двойственный (обязательный и добровольный) характер[254]. Однако обращает на себя внимание тот факт, что такие признаки носят чересчур общий характер и не отражают специфики только неналоговых доходов: правовыми нормами устанавливаются все бюджетные доходы, как налоговые, так и неналоговые; также все доходы бюджета имеют возмездный (в рамках общества) характер, все поступившие в бюджет доходы расходуются на обеспечение различных задач и функций публично-правовых образований. Согласимся с тем, что видовое разнообразие неналоговых доходов не позволяет дать им исчерпывающую характеристику, что удерживает неналоговые доходы в состоянии малоизученности и ограниченной эффективности[255].

Вышеизложенное, на наш взгляд, подчеркивает необходимость отказа от деления бюджетных доходов на налоговые и неналоговые. Согласимся с тем, что необходимо законодательное регламентирование такой системы бюджетных доходов, которая будет учитывать экономическую и правовую природу бюджетных доходов, что может способствовать повышению эффективности их управления и увеличению доходной части бюджета[256]. Полагаем, что бюджетные доходы необходимо классифицировать по методам (средствам) аккумулирования доходов на обязательные (собираемые в обязательном порядке в силу императивно установленных норм) и добровольные (доходы, получаемые в силу свободного волеизъявления плательщиков). К обязательным доходам необходимо отнести налоги, пошлины, сборы, взносы, штрафы и иные императивно установленные платежи. К добровольным – доходы от использования государственного и муниципального имущества и пр. Такая классификация позволяет выявить сущностные характеристики, присущие каждому из видов бюджетных доходов, поскольку в основу деления положено не формальный, а содержательный критерий. Полагаем, что именно эта классификация должна быть закреплена в БК РФ.

На основе анализа ст.41 БК РФ к обязательным доходам региональных бюджетов следует отнести:

– доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним;

– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в т. ч. штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам Российской Федерации, и иные суммы принудительного изъятия.

Обязательные бюджетные доходы обладают такими общими чертами, как обязательный характер, установление публично-правовыми образованиями в одностороннем порядке, а также обеспеченность государственным принуждением (включая, в т. ч., возможность принудительного взыскания в случае неуплаты).

Обязательные доходы составляют основную часть доходов региональных бюджетов. Отмечая региональные особенности данного вида бюджетных доходов, остановимся на следующем. Анализ существующей системы распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами и разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области бюджетных доходов показывает, что они далеки от оптимальных.

Ст.56 БК РФ установлено, что в региональные бюджеты поступают доходы от региональных налогов, в отношении которых субъекты Российской Федерации обладают определенной компетенцией. Обращает на себя внимание, что перечень налогов субфедерального уровня небольшой, к региональным налогам НК РФ в настоящее время отнесены налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Вместе с тем полагаем невозможным увеличение числа налогов, отнесенных к категории региональных, в силу объективных причин. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что основным критерием при выделении субфедеральных налогов является учет мобильности налоговой базы. Чем выше степень мобильности каких-либо объектов, тем выше должен быть уровень власти, получающий доходы с этих объектов, поскольку особую актуальность приобретает равномерность распределения налоговой базы по территории государства[257]. В связи с этим видится совершенно справедливым высказывание экономистов о том, что доходная часть субфедеральных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз (поимущественные налоги), а бюджетов верхнего уровня – за счет налогов, имеющих перераспределительную природу[258]. Кроме того, необходимо учитывать и другие факторы – экономическую эффективность налогообложения, необходимость обеспечения государственной целостности, бюджетную ответственность[259]. В настоящее время к региональным отнесены, прежде всего, наиболее иммобильные налоги – налоги на имущество. Несмотря на это, по оценкам экономистов разница между субъектами Российской Федерации в налоговых поступлениях на душу населения составляет почти 116 раз[260]. Соглашаясь с тем, что существующее экономическое неравенство является одним из основных факторов, сдерживающих развитие Российской Федерации[261], вместе с тем полагаем, что увеличение числа региональных налогов в силу мобильности налоговой базы иных налогов, на наш взгляд, только увеличит данную разницу.