Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

В рамках рассмотрения проблемы основных средств правотворческой политики в Российской Федерации, особое внимание необходимо уделить вопросам консолидированной законодательной инициативы и учета мнения субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

Значимость выделенного инструмента заключается в том, что, во-первых, фактически он сочетает два основных способа участия субъектов Федерации в совершенствовании федерального законодательства (т. е. осуществляется в предусмотренном законом порядке реализация региональными законодательными органами государственной власти права законодательной инициативы в Государственной Думе, а также участие субъектов Федерации в деятельности Совета Федерации через представителей от региона157). Во-вторых, именно при реализации права законодательной инициативы и учете мнения субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе происходит формирование концепции законопроекта. Согласно основным требованиям к концепции и разработке проектов федеральных законов, концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, место будущего закона в системе действующего законодательства, отражено состояние правового регулирования соответствующих общественных отношений158. Можно сказать, что в концепции законопроекта «закладывается фундамент» будущего закона, определяются его качественные характеристики, возможный регулятивный потенциал, поэтому переоценить важность и ответственность момента довольно трудно.

Участие субъектов Российской Федерации возможно в законодательном регулировании предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. Вопросы ведения Российской Федерации, требующие согласования субъектов РФ, можно разделить на три группы:

• согласование кадровых назначений, в частности руководителей федеральных территориальных органов в субъектах Федерации;

• согласование проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта РФ;

• согласование проектов нормативных правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ159.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов можно выделить следующие основные направления правотворческой политики:

• обеспечение единообразия, иерархичности и системности законодательства;

• обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, согласование вопросов в социальной сфере;

• вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

• охрану окружающей среды и экологическую безопасность;

• вопросы борьбы с чрезвычайными ситуациями и ликвидацией их последствий.

Порядок участия органов государственной власти субъектов РФ в предварительном согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения предусмотрен Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Регламентом Государственной Думы. Анализ этих документов дает основания говорить о пробелах и дефектах в регулировании вопросов представления интересов субъектов Федерации, что ведет к ненадлежащему учету мнений регионов. В частности, ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ закрепляет возможность признать невыраженным мнение субъекта Федерации, если отзывы законодательного (представительного) и исполнительного органа власти субъекта выражают противоположные позиции по законопроекту.

Также законодательно закреплена обязанность Государственной Думы направлять для согласования в субъекты Федерации все законопроекты по предметам совместного ведения после их внесения в нижнюю палату Парламента. Законодательные и исполнительные органы должны предоставить свои отзывы в 30-дневный срок в профильный комитет Государственной Думы. Однако при внесении законопроектов, предусматривающих изменения и дополнения в нескольких законах одновременно 30-девный срок представляется недостаточным. В таких случаях происходит истечение срока подачи отзыва, и он уже не рассматривается в силу формальных оснований. Надо отметить существование и других формальных оснований, которые можно упростить в целях реального учета мнения и опыта субъектов Федерации.

Направление отзывов органов государственной власти субъектов до первого чтения только в профильный комитет Государственной Думы, на наш взгляд, можно считать существенным упущением в порядке взаимодействия палат Федерального Собрания. Для выработки единой правовой позиции региона важно участие и комитета Государственной Думы, и Совета Федерации, и непосредственно субъекта Федерации.

В 2009 г. законодатели обратили внимание на пробельность взаимодействия представительных (законодательных) органов власти субъектов РФ и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, увидели необходимость и полезность более активного сотрудничества. Правовой основой для согласованных действий является Конституция РФ, Федеральные законы «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иные нормативные правовые акты, а также «Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе160. Концептуальность документа состоит в закреплении основной задачи и направления совершенствования взаимодействия, которое должно происходить «на основе принципов законности, равенства, коллективного свободного обсуждения и решения вопросов, системности и прогнозирования». Основными участниками реализации данной концепции являются Совет Федерации и его органы; законодательные органы субъектов Федерации и их органы; Совет по взаимодействию Совета Федерации ФС РФ с законодательными органами государственной власти субъектов РФ (Совет законодателей), президиум Совета законодателей, комиссии Совета законодателей.

Особый интерес представляет п. 2 Концепции, где определены основные направления совершенствования взаимодействия, а это: выработка общих подходов при реализации своих полномочий в федеральном законодательном процессе; обеспечение учета мнений законодательных органов субъектов РФ при формировании и реализации федеральной законодательной политики; координация деятельности по правовому, аналитическому, информационному и организационному обеспечению их участия в федеральном законодательном процессе; анализ практики применения федерального законодательства в субъектах Российской Федерации в целях внесения совместных предложений по совершенствованию федерального законодательства; совместное внесение в Государственную Думу ФС РФ в порядке реализации права законодательной инициативы проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов – консолидированных законодательных инициатив; совместная разработка консолидированных законодательных инициатив; развитие системного информационного обеспечения их взаимодействия в федеральном законодательном процессе на основе использования современных информационных технологий; обмен опытом законотворческой деятельности.

Перечень направлений совершенствования взаимодействия и проводимых на его основе мероприятий охватывает весь «цикл жизни» закона, с момента формирования концепции законопроекта до поры его реализации в системе законодательства и последующего мониторинга. В этом случае представляется возможным говорить о высоком регулятивном потенциале правовых норм, предполагаемой их эффективности.

Консолидированные законодательные инициативы – это новые гарантированные возможности в достижении действительного учета мнений и опыта регионов Российской Федерации. Гарантированность обеспечивается предусмотренным и закрепленным в Концепции порядком осуществления консолидированных законодательных инициатив, назначением ответственных комитетов и комиссий. По мнению С. Миронова, «консолидированным инициативам будет легче пробить себе дорогу на федеральном уровне»161. Эти слова были сказаны после процедуры подписания соглашений с двенадцатью региональными парламентами о взаимодействии в федеральном законодательном процессе. На сегодняшний день такие соглашения подписаны в Амурской, Смоленской, Ленинградской, Калужской, Самарской, Ульяновской и других областях, в Хабаровском и Ставропольском краях, в Ненецком автономном округе162 и других регионах Российской Федерации.