Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Характеризуя термин «правовые средства» его можно назвать предельно широким, т. к. он обобщает все те правовые явления (инструменты и процессы), которые направлены на обеспечение достижения установленных в законодательстве правовых и социальных целей. По выражению А. В. Малько, рассматриваемое понятие под известным углом зрения унифицирует все те многообразные явления, из которых состоит право147.

Социально-политический смысл постановки проблемы о правовых средствах состоит в том, что они являются не только социальной необходимостью, своего рода объективной закономерностью, но и оптимальным, адекватным способом решения задач, стоящих перед обществом, способом, который выражает социальную ценность права как регулятора общественных отношений. С. С. Алексеев, классифицируя правовые средства, особо подчеркивает то, что они имеют различный состав и в этой связи – различный уровень. По составу следует различать отдельные правовые средства и их комплексы (те или иные юридические механизмы и правовые режимы).

С учетом сказанного в зависимости от общности и значимости средств правотворческой политики можно выделить:

• уровень основных, общих средств – систематизация и унификация законодательства, дифференциация и отраслевая специализация законодательства, мониторинг, планирование и др.;

• второй уровень средств, из которых состоят основные – например, кодификация законодательства, тактическое планирование и др.;

• уровень операционального инструментария, используемого в оперативной деятельности в рамках правотворческой политики – средства устранения коллизий в законодательстве, приемы структурирования кодифицированного акта, средства выявления пробелов в нормативных правовых актах и др.

Также представляет интерес и классификация средств правотворческой политики на две категории: средства-инструменты и средства-правореализации (деяния)148. Средства-инструменты непосредственно входят в содержание правовой материи. Это юридические термины, правовые конструкции, дефиниции, сведения о должном и запрещенном поведении и т. п. Средства-правореализации выражаются в актах практической реализации установленных в законе положений и в юридически значимых поступках, действиях. В связи с этим средства-правореализации различают как средства-документы (иски, приговоры, заявления, распоряжения, решения и др.) и как средства-деяния149 (юридически значимое действие или бездействие, например, воздержание от совершения запрещаемого деяния, выполнение возложенной обязанности, подача иска, заключение соглашения и др.)

Кроме того, юридические средства можно классифицировать на: основные и вспомогательные, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные, однократного и многократного действия, нормативные и индивидуальные и т. д. Особую значимость и распространение получила классификация юридических средств на правовые стимулы и правовые ограничения150, а для исследований в рамках правовой политики представляется важным деление на средства формирования и средства ее реализации.

Таким образом, средствами правотворческой политики выступают объективно существующие явления, предметы, технологии как правового, так и внеправового содержания, составляющие собой единую совокупность (систему), обеспечивающие формирование и реализацию правотворческой политики и служащие достижению обозначенных данной политикой целей.

Для перехода идеальных целей правотворческой политики в реально существующие состояния общественных отношений необходимо использование системы средств, которые должны быть столь же динамичны, как и происходящие процессы в обществе, быть разнообразными, многоплановыми. Эффективная система средств должна быть обеспечена следующими критериями: полнотой, подкрепленностью, сочетаемостью и последовательностью применения151. Использование юридических средств, как универсального регулятора широкого спектра социальных связей позволяет обеспечить наиболее цивилизованное и результативное решение поставленных обществом и государством задач.

Среди средств правотворческой политики наибольшее значение в настоящий момент имеют такие инструменты, как планирование, прогнозирование, моделирование, мониторинг, консолидированная законодательная инициатива, систематизация законодательства и др.

Правотворческая политика отличается именно системным характером, соединяющим многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм. Речь идет о таких элементах, например, как его стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т. д. Все эти элементы с помощью правотворческой политики упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из элементов занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых связей и позволяет поднять их эффективность, делает их воздействие на правотворческий процесс более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.

Например, активнее следует использовать потенциал социально-правового эксперимента, представляющий собой создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного правового акта. Его цель – определить, какие нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. Правотворческие работы могут успешно осуществляться лишь на прочной плановой основе. Проведение данного принципа в правотворческой практике необходимо. Наличие утвержденных компетентными правотворческими органами планов существенно повышает эффективность законопроектных работ. Планирование позволяет повысить согласованность и взаимосвязанность различных участков законодательства. Планирование развития законодательства способствует повышению системности, внутренней гармонии и сбалансированности законодательного (правового) регулирования. Ученые единодушно признают прогнозирование и планирование правотворческой (законодательной) деятельности как целесообразное и позитивное явление152. В литературе подчеркивается, что прогнозирование и планирование суть формы внедрения научных основ в правотворческую деятельность153. В свою очередь, практика диктует необходимость определения приоритетов правотворческой политики, основных направлений, очередности создания законодательных актов. Данные приоритеты определяются в процессе планирования, которое тем самым позволяет сконцентрировать усилия на принятии наиболее актуальных законов.

При этом планирование целесообразно предварять прогнозированием, представляющим собой форму познания будущего состояния государства и права154. В ходе прогнозирования осуществляется сбор и обобщение экономической, социальной, политической, юридической и иной информации, с помощью которой определяются перспективы развития правовой системы и ее отдельных элементов, оцениваются возможные объекты законодательного регулирования. Важное значение имеет также прогнозирование эффективности действия будущего закона155, позволяющее учесть последствия его принятия, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования.

Планирование и прогнозирование повышают взаимодействие субъектов правотворческой политики, позволяют законодательному органу оптимально использовать имеющиеся ресурсы (кадровые, временные, материальные), вносят в правотворческую деятельность организующее начало, придают ей системность. В данной связи в литературе справедливо отмечается, что планирование представляет собой отражение и закрепление правовой политики156. Это объясняется тем, что без планирования невозможно создание и совершенствование законодательства в качестве сложной и внутренне согласованной системы актов.

Таким образом, надлежащее прогнозирование и планирование способно придать предсказуемый, системный характер процессам разработки и принятия законодательных и иных правовых актов как федерального, так регионального и муниципального уровня, содействовать достижению стратегических целей и решению тактических задач правотворческой политики.

В рамках рассмотрения проблемы основных средств правотворческой политики в Российской Федерации, особое внимание необходимо уделить вопросам консолидированной законодательной инициативы и учета мнения субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

Значимость выделенного инструмента заключается в том, что, во-первых, фактически он сочетает два основных способа участия субъектов Федерации в совершенствовании федерального законодательства (т. е. осуществляется в предусмотренном законом порядке реализация региональными законодательными органами государственной власти права законодательной инициативы в Государственной Думе, а также участие субъектов Федерации в деятельности Совета Федерации через представителей от региона157). Во-вторых, именно при реализации права законодательной инициативы и учете мнения субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе происходит формирование концепции законопроекта. Согласно основным требованиям к концепции и разработке проектов федеральных законов, концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, место будущего закона в системе действующего законодательства, отражено состояние правового регулирования соответствующих общественных отношений158. Можно сказать, что в концепции законопроекта «закладывается фундамент» будущего закона, определяются его качественные характеристики, возможный регулятивный потенциал, поэтому переоценить важность и ответственность момента довольно трудно.