Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Анализ научной юридической литературы, суждений и точек зрения государственных деятелей и политиков, публикаций в средствах массовой информации показывает явное единодушие во мнении о том, что права и свободы человека сегодня есть важнейший приоритет, цель и вектор развития правовой политики и правовой системы в целом, а значит, и правотворческой политики135. Поэтому стратегическая цель правотворческой политики – такое состояние системы законодательства, при котором обеспечивается максимальный учет и реализация прав и свобод человека.

Тактические цели от стратегических отличаются большей подвижностью, изменчивостью, значительной вариативностью. Эти цели, безусловно, имеют собственное значение, однако, как представляется, наиболее важно, что они служат достижению главных, стратегических целей. Осуществление тактических целей в правотворческой политике происходит каждый день, имеет постоянный характер.

Нам близка позиция В. А. Рудковского, считающего, что в силу изменчивости, разнообразности тактических целей, сформулировать какой-то законченный перечень задач вряд ли возможно136. Однако возможно определение некоторых базовых обобщающих ориентиров в «своеобразную стратегию «второго уровня». Поддерживая в целом эту идею, тактические цели правотворческой политики можно структурировать следующим образом:

1) установление, поддержание, совершенствование и развитие системы законодательства;

2) обеспечение единства и системности законодательства;

3) разработка среднесрочных и краткосрочных программ развития отдельных отраслей законодательства;

4) совершенствование процедур, технических средств и правил разработки, принятия и опубликования нормативных правовых актов;

5) гармонизация внутринационального законодательства с нормами международного права;

6) обеспечение соответствия уровня развития законодательства наличным социально-экономическим и политическим условиям жизни общества.

Инструментальная трактовка позволяет выделить два аспекта правотворческой политики: внутренний (политико-правовой) и внешний (социально-политический). С внутренней стороны правотворческая политика есть средство совершенствования действующей системы законодательства, с внешней – средство решения при помощи права иных социально-политических задач137.

Изложенные выше авторские позиции обстоятельно исследованы и аргументированы в современной литературе, на этом основании следует сделать вывод о бинарной природе правотворческой политики, состоящей из двух компонентов: идейно-организационного (целевого) и инструментального (деятельностно-регулятивного).

Наиболее контрастно двойственность природы правовой политики в целом, а значит, и правотворческой в частности, проявляется в определении М. Н. Марченко, который предлагает различать «правовую политику как стратегию государства в правовой сфере» (своего рода политику в статике) – с одной стороны, а с другой – систему мер, методов, установок, с помощью которых реализуются соответствующие идеи, программы, определенный механизм ее осуществления (правовую политику в динамике)138.

Понятие «средство» является общенаучным, междисциплинарным, этимологическое происхождение которого заключено в словах «средний», «срединный», «посредник». То есть средство выступает посредником между идеальным предполагаемым образом и реальным практическим результатом. Средствами могут быть любые инструменты, предметы, явления, технологии и т. п., способствующие достижению намеченной цели.

Проблема используемых средств в правотворческой политике представляется сложной и мало разработанной. Феномен правотворческой политики столь разносторонен и многолик, что делает возможным существование различных подходов; и многозначность самих понятий, из которых складывается категория правотворческой политики; и различное толкование соотношения правотворческой деятельности и правотворческой политики; и различные цели использования данного понятия.

Виды средств, применяемых в правотворческой политике, во многом зависят от особенностей экономического развития общества, его политической культуры и менталитета. В литературе в качестве основных средств, употребляемых политической властью, можно выделить:

1) средства, возникающие вне сферы политики (традиции, обычаи, деньги, доверие, этические нормы и т. п.) и

2) средства, возникающие в сфере политики, создаваемые самой властью или в связи с ней (политическая символика и ритуалы, выборы, переговоры и обещания, митинги и демонстрации, протесты, пропагандистские кампании, лоббирование интересов и т. п.)139.

Однако ответ на вопрос, являются ли вышеперечисленные средства проведения политики и средствами правотворческой политики не столь очевиден. Какова грань между политическими, правовыми средствами и специфическими средствами правотворческой политики, каково их соотношение, при каких обстоятельствах возможна их подмена и каковы последствия. Это, безусловно, дискуссионные моменты, требующие дальнейшего изучения и правового разрешения.

В научных публикациях можно найти как сторонников классификации средств правотворческой политики на правовые и внеправовые, так и противников такого разграничения. Более определенным представляется вопрос применения в правовой политике (а следовательно, и в правотворческой) юридических (правовых) средств, здесь современные представители юридической науки единодушны (Н. И. Матузов, А. П. Коробова и др.)140. Понятием «правовая политика» обозначается законность (легитимность) не только самой политики в целом, сколько применяемых средств, методов, инструментов, т. е. правовая политика – это политика, осуществляемая с помощью правовых средств. При этом за пределы правовой политики выводятся неправовые средства, например организационные и материально-технические141.

М. А. Костенко, напротив, признает, что психологические, религиозные, нравственные, технические и другие воздействия на общественные процессы приобретают все большее значение, следовательно, система средств правовой политики должна включать все многообразие инструментов не только юридического характера, но и тех, которые условно можно определить как предлегитимационные (обеспечивающие процесс легитимации), т. е. средства технологического характера (политические, культурные, экономические и т. д.), создающие реальные условия для последующего формирования и закрепления правовой идеи на законодательном уровне142.

Под внеправовыми средствами правовой политики предлагается понимать средства, напрямую неустановленные законодательством, но служащие обеспечительными мерами для формирования и реализации правовой политики и действующие в правовой сфере. Следовательно, фактором, объединяющим их с правовыми средствами, является их воздействие в итоге на изменения в правовой сфере и направленность на реализацию целей правовой политики. Справедливо мнение о том, что внеправовые средства могут применяться на всех стадиях осуществления правовой политики, однако, безусловное первенство и предпочтение должно отдаваться именно специфическим правовым средствам, характерным для отдельных видов правовой политики.

Проблема правовых средств возникла и получила разработку в рамках инструментальной теории права, представляющей молодой, современный подход к пониманию права143. В трудах русских правоведов дореволюционного периода встречается термин «юридические средства», которым обозначались практически любые явления правовой сферы, имеющие регулятивное значение, возможность какого-либо воздействия. Как и многие другие юридические понятия, правовые средства начали анализироваться на отраслевом уровне и только затем в теории права. Лишь с началом развития инструментального подхода понятие «правовые средства» приобрело самостоятельное значение, собственное смысловое содержание144. По мнению В. А. Сапуна в правовой системе объективно обособляются различного рода инструменты, образующие относительно самостоятельные механизмы, режимы регулирования, определяющие особенности действия права на различных участках и стадиях правового регулирования145, весь диапазон правовых феноменов рассматривается не с позиций нужд юридической практики, а с позиций их функционального предназначения146.

Характеризуя термин «правовые средства» его можно назвать предельно широким, т. к. он обобщает все те правовые явления (инструменты и процессы), которые направлены на обеспечение достижения установленных в законодательстве правовых и социальных целей. По выражению А. В. Малько, рассматриваемое понятие под известным углом зрения унифицирует все те многообразные явления, из которых состоит право147.