Разрешительная деятельность в Российской Федерации - Кнутов Александр Владимирович

3) установление по запросам физических и юридических лиц уполномоченными органами индивидуальных предписаний об осуществлении деятельности или совершении действий определенным образом, только при соблюдении которых деятельность или действия будут являться законными.

В состав деятельности по выдаче разрешений не входят функции органов публичной власти, заключающиеся в экономическом (т. е. неадминистративном) воздействии на регулируемую сферу даже в том случае, если в результате выполнения таких функций возникают специальные права осуществлять деятельность или совершать действия. Соответственно, к деятельности по выдаче разрешений не относится:

• государственный заказ;

• оказание поддержки отдельным отраслям и предприятиям;

• приватизация государственной собственности;

• хозяйственное использование публичной собственности и общественных ресурсов;

• государственное предпринимательство, в том числе государственно-частное партнерство.

Таким образом, к деятельности по выдаче разрешений не относятся полномочия органов публичной власти, осуществляемые в целях предоставления в пользование государственного или муниципального имущества, государственной поддержки, государственных преференций.

Также разрешительной деятельностью не являются функции, связанные с предоставлением правовых статусов, обусловливающих преимущественное возникновение обязанностей, а не прав (например, присвоение статуса гарантирующего поставщика, включение в реестр субъектов естественных монополий).

Деятельность по осуществлению контроля (надзора) может быть включена в состав разрешительной системы только в части тех видов государственного контроля, предметом которых является исключительно соблюдение условий выдачи и наличия разрешения. Примером может служить лицензионный контроль, осуществляемый в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Если в рамках деятельности по осуществлению конкретного вида государственного контроля проверяется не только наличие разрешения или соблюдение условий предоставления разрешения, но и соблюдение обязательных требований, не связанных с разрешением, то такая контрольная деятельность в состав разрешительной системы не входит.

Например, выполнение требования о регистрации автомототранспортных средств проверяется посредством осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения. Согласование переустройства и (или) перепланировки жилого помещения может быть проконтролировано в ходе государственного жилищного надзора. Однако предмет данных видов контроля (надзора) не исчерпывается только проверкой наличия разрешения.

Подобная надзорная деятельность не подлежит включению в состав разрешительной системы как теоретической конструкции. В противном случае будем вынуждены объявить составным элементом разрешительной системы 80–90 % всех видов государственного контроля (надзора), поскольку почти все виды надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, предусматривают, помимо прочего, проверку наличия у поднадзорного лица различных разрешений.

§ 1.2. Формы разрешительной деятельности

В доктрине активно используется понятие «форма разрешительной деятельности». Н.В. Субанова определяет ее как однородный по своему характеру и правовым последствиям комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий)[10]. В качестве синонима данного понятия также используется термин «административно-правовые разрешительные режимы».

Разные авторы насчитывают различное количество форм разрешительной деятельности. По подсчетам А.Ф. Ноздрачева, «применяется более 90 наименований разрешений, не считая визирования, разрешительной надписи»[11]. Однако основных видов разрешительных режимов в несколько раз меньше.

Н.В. Субанова пишет о наличии как минимум 9 наиболее распространенных форм данной деятельности. Это лицензирование; предоставление разрешения; сертификация; предоставление допуска; аттестация; аккредитация; квотирование; регистрация; предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т. п.)[12].

Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк выделяют в российском законодательстве 13 самостоятельных административно-правовых режимов. Это лицензирование; регистрация; разрешение; квотирование; аккредитация; экспертиза; экзамен; сертификация; стандартизация; конкурс; оценка; согласование и утверждение; аттестация[13].

Нами в ходе анализа российской разрешительной системы были выявлены 22 формы разрешительной деятельности, которые могут быть распределены на 2 основные группы.

В первую группу входят типовые (массовые) формы разрешительной деятельности, т. е. наиболее распространенные разрешительные режимы, которые включают, как правило, не менее 15 одноименных видов разрешений. В их число входят:

1) лицензирование;

2) государственная регистрация разрешительного значения;

3) государственная аккредитация;

4) государственная аттестация;

5) выдача разрешений;

6) согласование отдельных действий или документов;

7) государственная сертификация;

8) ведение государственных учетов, имеющих разрешительный характер;

9) государственная экспертиза разрешительного значения.

Во вторую группу включены нетиповые (иные) формы разрешительной деятельности, т. е. малочисленные разрешительные режимы, в число которых входят:

1) выдача заключений, свидетельств, удостоверений и иных документов;

2) дипломирование;

3) допуск;

4) классификация;

5) наделение правом или полномочием;

6) нормирование (установление или утверждение нормативов);

7) определение лиц;

8) освидетельствование;

9) паспортизация;

10) признание или подтверждение;

11) принятие решения;

11) присвоение;

12) утверждение;

13) иные разрешительные режимы (например, опробование и клеймение, технический осмотр, установление маршрута, распределение квоты).

Реализация разрешительных режимов осуществляется посредством разрешительных процедур, под которыми, по нашему мнению, можно понимать совокупность административных процедур, осуществляемых органами власти по запросам физических и юридических лиц в целях предоставления конкретного разрешения. Как отмечает С.Н. Махина, совокупность таких процедур образует разрешительное производство[14].

В настоящее время определения всех разрешительных режимов в нормативно-правовых актах отсутствуют. Исключение составляет лицензирование, определение которого закреплено в Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (пп. 1 и 2 ст. 3). В связи с этим первичный подсчет количества видов разрешений, относящихся к каждому разрешительному режиму, был проведен исключительно на основании названий.

В ходе инвентаризации в федеральном законодательстве был выявлен 541 вид разрешений, в число которых входят 465 типовых и 76 нетиповых разрешений. Количество видов разрешений по каждому разрешительному режиму представлено в табл. 1.

Таблица 1.

Количество видов разрешений в разрезе разрешительных режимов

Следует отметить, что инвентаризация проводилась в отношении разрешений, установленных в федеральном законодательстве. Соответственно, в табл. I не учтены разрешения, которые закреплены только на региональном или муниципальном уровне по инициативе органов соответствующих публично-правовых образований. Однако с учетом высокого уровня централизации российского государства можно предположить, что количество разрешений, зафиксированных только на региональном или муниципальном уровне, незначительно.