Механизм правового регулирования межбанковских расчетов. Монография - Ольга Сиземова

В соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, что очень важно для построения правового механизма межбанковских расчетов.

В состав специального банковского законодательства входит система законодательных актов, состоящая из Федерального закона № 86-ФЗ «О Центральном банке (Банке России)»124 от 10 июля 2002 г., Федерального закона № 395-1 «О банках и банковской деятельности»125 от 2 декабря 1990 г., Федерального закона № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»126 от 25 февраля 1999 г. и др.

Система специального платежного законодательства в настоящее время находится в стадии формирования. Работа по ее созданию началась с совершенствования правового регулирования платежной системы Банка России127, и следует отметить, что данная сфера не регулируется специальным законом, и его разработка не запланирована. В настоящий момент основными правовыми средствами организации данной платежной системы являются акты самого Банка России, включая справочники и регламенты, способствующие организации и техническому взаимодействию участников128. Это, по нашему мнению, может негативно повлиять на развитие межбанковских расчетных правоотношений. В частности, речь идет об опасности их монополизации в связи с тем, что Банк России заинтересован в увеличении объема межбанковских расчетов через собственную платежную систему, что позволит обеспечить ему широкие возможности управления банковской системой и денежно-кредитной системой в целом. Система расчетов с единым клиентским интерфейсом, включая консолидацию ликвидности для группы участников (создание пулов ликвидности для кредитных организаций, имеющих филиалы), условия и процедуру доступа к платежной системе участников, а также процедуры мониторинга переводов денежных средств и ликвидности клиентов, должна регулироваться специальным законодательством.

Ранее нормативные предписания Банка России были основой129 организации межбанковских расчетов, а различные виды договоров между субъектами имели «рамочный»130 характер, но конкретизировали поведение сторон в расчетных правоотношениях. В новых условиях подсистему средств организации межбанковских расчетов составляют «рамочное» Положение № 383-П от 19 июня 2012 г. «О правилах осуществления перевода денежных средств»131 и правила.

Для частных платежных и клиринговых систем давно назрела необходимость создания законодательства, включающего нормы, направленные на регулирование переводов денежных средств, защиту интересов сторон при клиринге и неттинге платежных и расчетных обязательств. В связи с этим в 2011 г. были приняты два основополагающих федеральных закона: «О национальной платежной системе»132 и «О клиринге и клиринговой деятельности»133. Поэтапное, в течение трех лет, введение в действие данных законов предполагает внедрение нового подхода к сфере безналичных расчетов и платежей, а также клиринга.

В целом отметим, что активизация процессов имплементации норм «мягкого права» в национальное законодательство РФ о банках и платежных системах, нормативные правовые акты Банка России и правовые акты, созданные и действующие в кредитных организациях и платежных системах, неизбежна и составляет неотъемлемую часть формирования средств нормативного характера в механизме правового регулирования межбанковских расчетов.

Особое место среди правовых средств занимают правила платежных систем, которые как базовое правовое средство определяют основу организации платежной системы, в т. ч. порядок оказания платежных или клиринговых услуг, взаимодействия субъектов по поводу осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа и другие вопросы. Законодатель определил правила как договор, за исключением правил платежной системы Банка России (ч. 3 ст. 20 Закона № 161-ФЗ). Правила разрабатываются оператором платежной системы или клиринговой организацией как договор, к которому присоединяются остальные участники в зависимости от их предполагаемого статуса в системе, но присоединение (волеизъявление) выражается в подписании одного или нескольких договоров из списка в законе. В параграфе 5 главы 3 настоящей работы аргументирована точка зрения о том, что правила платежной системы не являются договором, а имеют признаки средства локального регулирования. Правила частных платежных систем не принимаются посредством заключения договора, включая договоры присоединения. Порядок их лигитимизации носит публичный характер, поскольку их содержание нуждается в одобрении Банком России. В отличие от договора, Правила частных платежных систем утверждаются органами управления платежных систем (корпоративная процедура принятия акта). Правила содержат нормы, регулирующие поведение не только участников платежной системы, но и их клиентов, т. е. они адресованы неопределенному кругу лиц, следовательно, имеют локальный характер. Таким образом, Правила частных платежных систем не являются договорами, а представляют собой особый вид правовых средств.

Другим видом средств правового характера являются нормы-принципы, о которых было упомянуто ранее и которые будут рассмотрены в следующей главе настоящей работы. Ранее мы уже отмечали, что правовой механизм межбанковских расчетов должен строиться в соответствии с целью, которая формулируется с помощью этих базовых принципов, имеющих общую экономико-правовую природу134.

Акты саморегулирования участников платежных систем в настоящее время занимают недостаточное место среди правовых средств в межбанковских расчетах. Кредитные организации как обязательные участники платежных систем (расчетных центров, центральных контрагентов и др.) призваны содействовать их организации, а также являются организаторами расчетов между платежными системами. Следует как положительный момент отметить возможность использовать их материальный, технический и иной потенциал для обеспечения безопасности и надежности платежных и клиринговых систем, в том числе посредством управления системными рисками. Однако кредитные организации сами могут стать «заложниками» действий (бездействия) участников, вызванных недостатками в организации платежной системы.

В результате исследования особенностей юридических фактов на стадии формирования и использования правовых средств нормативного характера С. А. Зинченко предложил такую классификацию юридических фактов, в которой в качестве правомерных действий как юридических фактов присутствуют нормативные юридические факты (акты), включающие законы и подзаконные акты.

Идея ученого не нова и была поддержана в ряде работ других исследователей135.

Представляется, что такая концепция нарушает четкость и структурность механизма правового регулирования. Однако следует согласиться, что разделение элементов правового механизма на стадии является условным, но абсолютно необходимо для целей научного анализа.

Как известно, правовые последствия возникают при условии реального наступления обстоятельств, соответствующих «всем тем признакам, которые установлены нормой права применительно к правовой модели обстоятельства»136. Вопрос о происхождении и сущности самой нормы, в гипотезе которой должна находиться «правовая модель реального жизненного обстоятельства», в юридической науке остается дискуссионным. Большинство ученых согласно с мнением О. А. Красавчикова, который пишет: «норма права (общее предписание) не может, помимо юридических фактов, ни наделить субъектов правами и обязанностями, ни освободить их от существующей правовой связи»137.

Однако должно быть фактическое обстоятельство, приводящее к возникновению необходимости принятия тех или иных норм, результатом действия которых станет «урегулированное» поведение субъектов. В противном случае мы придем к выводу о том, что нормы «приходят с небес», но это не так. Нормы есть результат правотворческой деятельности субъектов, причем деятельности планомерной и циклической, в основе которой находятся те самые фактические обстоятельства. Данная хронология не возникает случайно, стихийно, она подчинена определенным закономерностям, в основе которых лежат цели, в соответствии с которыми строится правовой механизм. В межбанковских расчетах цель, которая формулируется с помощью базовых принципов платежного права, имеющих экономико-правовое значение, оказывает определяющее влияние на формирование норм и на юридические факты, приводящие к определенному реальному правовому результату.

В юридической литературе отмечаются различная роль структурных элементов правовой нормы, ее гипотезы, диспозиции, санкции в статике. В частности, С. А. Комаров пишет: «гипотезы, определяющие юридическую квалификацию тех или иных фактов (правовые последствия действий, событий, актов, динамику правоотношений), более всего относятся именно к механизму правового воздействия. Между тем диспозиции и санкции реализуются через правоотношение, то есть через механизм правового регулирования»138. При этом правовая модель юридического факта содержится в гипотезе нормы, что позволяет сделать вывод о том, что юридический факт опосредует более широкие и сложные правовые категории, и, следовательно, именно ему принадлежит функциональная роль правового стимула или ограничения не только определенных отношений, но и направлений развития права в целом. В межбанковских расчетах процесс перевода денежных средств опосредует множество конкретных обстоятельств, часть из которых не только не препятствует, но и способствует достижению целей правового регулирования. Они могут быть зафиксированы в гипотезе правовой нормы, и тогда их задача – информирование о вариантах поведения, соответствующих целям, о направлениях реализации прав в обобщенном виде, но в большинстве случаев данные обстоятельства юридически безразличны до тех пор, пока их правовая модель не будет конкретизирована в актах «нижестоящего ранга». Обстоятельства, препятствующие достижению цели правового регулирования, наоборот, требуют обязательной фиксации в правовой модели, составляющей гипотезу нормы. При этом диспозиция дает возможность установить такое правило поведения участников, которое скорректирует возможные отклонения от цели, а санкция должна «простимулировать» соответствующее поведение.