Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Во время первого срока правления в Министерстве образования мы в большой степени пользовались поддержкой неуемно энергичного постоянного заместителя министра Майкла Бичарда. Он являлся редким по тем временам высокопоставленным чиновником, который добивался результатов вне Уайтхолла, как в местном правительстве, так и в Агентстве по социальным пособиям (Benefits Agency)[61]. К сожалению, в Уайтхолле очень не хватало подобного руководства. Там плохо представляли себе, что необходимо для практического выполнения предвыборных обещаний. И это открытие стало неприятным сюрпризом для Блэра и его соратников. Неспособность осознать необходимость радикальных социальных реформ была ошибкой, которую сам Блэр понял с опозданием, и это дорого ему обошлось. Опубликованная в 2000 г. Белая книга «Modernising Government» («Модернизация правительства») получилась посредственной и «беззубой».

Вдобавок попытки добиться политического влияния через аппарат Кабинета министров[62] также оказались сомнительными по эффективности. Члены кабинета в первый срок правления (например, Питер Манделсон и Чарли Фальконер), несомненно, обладали влиянием благодаря своим связям с премьер-министром. Однако в целом концепция аппарата Кабинета министров как «проводника» воли премьера в правительстве провалилась. Летом 1998 г. при первой перестановке кадров Блэр назначил в аппарат кабинета Джека Канингема с четкой миссией проводить в жизнь идеи правительства. Но результат был мизерным. Когда в аппарате с аналогичной миссией пришла Мо Моулам[63] после напряженной работы в Северной Ирландии, это тоже не дало эффекта.

С учетом отсутствия реформ в сфере государственной службы и невозможность проводить свою линию неудивительно, что Блэр испытывал разочарование, которое выразил в июле 1999 г. в знаменитой речи, где говорилось «о шрамах у него на спине». Несмотря на полученный во время всеобщих выборов мандат безграничного доверия избирателей и – на тот момент – всеобъемлющую власть на политической арене, Блэр обнаружил не просто слабость имевшихся у него рычагов управления, но и то, как далеко могут зайти руководители государственной службы, чтобы отстоять существующий статус-кво, даже если он был неадекватным. Отсюда и резкие высказывания Блэра в выступлении в Ассоциации рискового капитала (Venture Capital Association) [Riddell, 2005, p. 39]:

Мы стараемся добиться перемен в государственном секторе и коммунальных службах. После двух лет пребывания в правительстве у меня шрамы на спине, и бог знает, что будет спустя еще некоторое время. У тех, кто работает в общественном секторе, больше, чем у любой другой группы населения, с которой мне приходилось сталкиваться, глубоко укоренилось убеждение, что если что-то всегда делалось определенным образом, то так должно быть и впредь.

Эти высказывания вызвали бурный и разноречивый отклик у общественности, а у руководителей профессиональных союзов коммунальных служб – ярость. Как смеет премьер-министр так критически отзываться о трудящихся, которых, по его словам, он представляет?! Мнение большинства сводилось к тому, что премьер-министр допустил оплошность. Возможно, если взглянуть на ситуацию объективно, так оно и было. Однако моя реакция в то время оказалась иной. Я тогда был очень занят реализацией программ правительства по повышению грамотности, улучшению знаний математики и суровым подходом Блэра к неэффективно работающим школам, поэтому мое мнение отличалось от точки зрения большинства. Во-первых, я считал, что премьер-министр попал точно в цель. Я чувствовал то же самое, находясь на переднем крае реформ в сфере государственных услуг. Во-вторых, и это сыграло решающую роль в создании Группы, сказанное Блэром свидетельствовало о том, что премьер в своем стремлении добиться реальных подвижек в системе извлек нелегкие уроки из попыток решить эту сложную, запутанную и всегда противоречивую задачу. Освещение темы в СМИ с выгодной для правительства точки зрения не решало проблемы.

Уроки, извлеченные из практики, стали еще убедительнее зимой 1999/2000 г., когда разразилась эпидемия гриппа, высветившая все недостатки Государственной службы здравоохранения (National Health Service – NHS). Началась радикальная реформа, последовали существенные инвестиции в здравоохранение, которые подкрепили подход Блэра к этому сектору экономики. В лице Алана Милбурна, назначенного как раз за несколько месяцев до кризиса на пост министра здравоохранения, Блэр обрел союзника, обладавшего высоким интеллектом и сильной политической волей, необходимыми для того, чтобы продвигать вперед честолюбивые замыслы правительства и разжать мертвую хватку производителей. Как писал Питер Ридделл[64], после 2000 г. сформировалось «ясное представление», или стратегия явно демократического толка, то есть убеждение, что для решения существующих в Великобритании проблем и улучшения положения в сфере государственных услуг необходима активная позиция правительства, подкрепленная увеличением расходов на социальные нужды [Riddell, 2005, p. 55].

После того как эту стратегию, сформулированную в 2000 г., в 10-летнем плане развития здравоохранения, в более общем виде применили к общественному сектору (в том же году – при составлении обзора расходных статей), как никогда очевидной стала потребность в эффективном осуществлении намеченной премьер-министром программы и по отношению к компетентной государственной службе. Короче говоря, к 2000 г. для Блэра было очевидно, что применительно к государственному сектору, реформирование которого всегда было его приоритетом, нужно выполнить предвыборные обещания или погибнуть. Вот что писал об этом тот же Ридделл: «Именно в этот период советники премьера (особенно Дэвид Милибанд в отделе политики) были убеждены, что правительству следует сосредоточить усилия на практическом выполнении уже взятых на себя обязательств, а не увеличивать бесконечное множество новых инициатив» [Riddell, 2005, p. 103]. Мой собственный опыт подтверждает заявление Ридделла: Милибанд начал направлять ко мне, тогда еще работавшему в Министерстве образования, чиновников из других министерств на сеансы политического психоанализа.

Именно на базе этого опыта и зашел разговор о создании чего-то вроде Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. За несколько недель до выборов, после беседы с Милибандом, Джереми Хейвуд предложил мне написать докладную записку о том, как я представлял себе будущую работу такой Группы. И содержание этого документа стало предметом для обсуждения сначала с самим Хейвудом, а потом с руководителем аппарата премьера Джонатаном Пауэллом и с сэром Ричардом Уилсоном, главой аппарата Кабинета министров. Поскольку теперь мне уже официально предложили руководить Группой, служебную записку можно было рассматривать как предложение о структуре будущего подразделения. В предложение входили две новаторские концепции, которые с ретроспективной точки зрения можно назвать ослепляющими проблесками очевидного.

Во-первых, документ в большей степени, чем описание организационной структуры Группы, призванной контролировать выполнение внутренней политики правительства, отражал необходимость энергичного и неустанного осуществления ключевого набора приоритетов, намеченных премьер-министром. Такая концентрированность на жизненно важных целях потребовала от премьер-министра и правительства определить круг преимущественных направлений работы и неукоснительно их придерживаться, чего не было ни во время всего первого срока пребывания Блэра у власти, ни при любом другом правительстве. Это также означало, что Группа должна быть небольшой, мобильной, ее нельзя превращать в огромную бюрократическую структуру, надзирающую за еще более громоздкой бюрократической структурой, что было бы абсурдом в духе Кафки.

Во-вторых, в документе предлагалось, чтобы премьер-министр проводил серию совещаний по ходу реализации реформ раз в два-три месяца. На таких совещаниях соответствующие министры должны докладывать о достигнутых результатах по реализации намеченных приоритетов. В Уайтхолле самый ценный ресурс – это время премьер-министра. Предложенные мною отчетные совещания по ходу реализации реформ, идею проведения которых премьер-министр одобрил, когда предлагал мне создать Группу, доказывали, что для выполнения предвыборных обещаний потребуется немалая часть этого ресурса, и Блэр был к этому готов. Эти совещания для министров, приглашенных на них, явно представляли определенную угрозу, но вместе с тем этим людям предоставлялась возможность объяснить свою позицию, принять участие в дискуссии, обсудить решение, привлечь внимание премьер-министра и его самого к решению насущных вопросов. Разумеется, члены кабинета имеют регулярный доступ к премьеру. А вот заместители министра, не входящие в состав кабинета, были рады случаю познакомить премьера со своей работой, ведь от этого могло зависеть их продвижение по службе. Таким образом, можно сказать, что именно так и реализовалась роль «проводника» политики премьера, отведенная Группе; и она могла делать это эффективно.