Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Наличие в политике определенных приоритетов позволяет расставить акценты, избрать верные средства и методы достижения поставленных целей и задач, сконцентрироваться на главном, а кроме того, дает возможность интегрировать усилия всех субъектов в процессе выработки и реализации стратегических правовых идей, что, несомненно, должно положительно отразиться на качестве проводимой государством политики, в том числе в сфере правотворчества.

К сожалению, на сегодняшний день вопрос о приоритетах в деятельности государства остается открытым. Какой-либо согласованности в подходах к его решению не наблюдается ни в теории, ни на практике. Это приводит к тому, что многие нормативные правовые акты, принимаемые на разных уровнях (федеральном, региональном, местном), зачастую не подчинены единой стратегической задаче, не связаны между собой, а иногда и вовсе концептуально противоречат друг другу. Порой государство пытается вырабатывать политику относительно малозначимых аспектов правовой жизни общества, а по-настоящему важные вопросы остаются без должного внимания109.

Нельзя забывать и об отдельных направлениях правовой политики, каждое из которых имеет и свои собственные, частные приоритеты. Так, вполне очевидно, что правотворческая политика, как неотъемлемая составная часть единой правовой политики государства, должна выстраивать свои приоритеты, ориентируясь на главные стратегические цели такой политики. В противном случае будет нарушаться стержневой принцип единства ее построения.

Так, например, из содержания постановления Совета Федерации «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» следует, что приоритетами государственной политики признается объединение усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных институтов и субъектов гражданского общества в целях совершенствования законодательства110. В названном постановлении также обосновывается необходимость признания совершенствования законодательства приоритетом государственной политики по формированию нового качества жизни населения.

Приоритетными названы в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2013 г. вопросы усовершенствования системы местного самоуправления. По мнению главы государства «необходимо уточнить общие принципы организации, развить сильную, независимую, финансово состоятельную муниципальную власть. Что касается нормотворческой деятельности и планирования – то все законопроекты, госрешения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое нулевое, чтение с участием НКО, других институтов. Обозначены меры по совершенствованию общественного контроля»111.

В свою очередь, авторы проекта Концепции правовой политики в Российской Федерации112 выделяют целый перечень (порядка двадцати) приоритетов правовой политики в современной России. Как представляется, подобная множественность объясняется попыткой охвата в Концепции приоритетов всех ее основных разновидностей (правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, правореализационной, правовоспитательной и т. д.). Но в таком случае следовало четко указать, к какому конкретно виду (направлению) правовой политики тот или иной приоритет имеет отношение.

Общеизвестно, что большинство приоритетов правовой политики, так или иначе, формируется в правотворческой сфере. Это еще раз подтверждает, что научная разработка приоритетов правотворческой политики является важнейшей задачей юридической науки. Так, на сегодняшний день в качестве основных приоритетов в данной сфере выделяются следующие: эффективное правотворчество, разработка проблем ответственности за его результаты113; ревизия и систематизация российского законодательства, предотвращение правовых конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами, сохранение единой системы законодательства РФ, укрепление безопасности граждан, правовое воспитание114 и др.

Но, на наш взгляд, не все из перечисленных выше ориентиров могут быть отнесены к приоритетам правотворческой политики. Здесь мы имеем дело с не вполне удачной попыткой объединения приоритетов правовой политики в целом с приоритетами оного из ее специфических видов. Ведь, вполне очевидно, что такие приоритеты, как «укрепление безопасности граждан, правовое воспитание», «предотвращение правовых конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами» не могут быть достигнуты лишь с помощью средств правотворческой политики. Пожалуй, основную роль в их реализации призваны сыграть грамотная правореализационная и правовоспитательная политика.

Таким образом, можно сделать вывод, что в науке пока не существует единого подхода к определению приоритетов как правовой, так и правотворческой политики. И в этом видится серьезная проблема, разрешение которой в перспективе имеет огромное теоретическое и прикладное значение.

Конечно, существенность тех аспектов правовой действительности, на которые обращают внимание специалисты, сомнению не подлежит. Однако остается открытым вопрос: а действительно ли эти установки приоритетны и к какому из видов правовой политики они должны быть отнесены? Когда мы говорим о приоритетах правовой политики, мы имеем в виду не произвольный набор ценных с точки зрения права вещей, а лишь те ценности, которые имеют значение на современном этапе становления российской государственности. Так, например, приоритеты правовой политики Советского государства были качественно иными, нежели приоритеты государства нынешнего: «в советском обществе приоритет безоговорочно отдавался государственным интересам, а уже во вторую очередь обращалось внимание на интересы личности»115. Понятно, что большинство политических решений той поры продиктовано исключительно соображениями выгоды для государственной машины.

На наш взгляд, на современном этапе развития российского общества правовая политика государства в целом и правотворческая политика в частности должны ориентироваться прежде всего на соблюдение и защиту прав и свобод личности. Справедливость этого вывода подтверждается законодателем: в соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а на государство возлагается обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Норма ст. 2 является фундаментальной, стержневой идеей российской Конституции. Она определяет содержание Основного Закона и конституционно-правового регулирования в целом, а также отражает стремление законодателя к гуманизации всей системы правовых норм.

Институт прав и свобод личности является безусловным достижением цивилизации, историческим завоеванием, характеризующим высокий уровень развития социума и его прогрессивную направленность. Соблюдение и защита государственным механизмом прирожденных и неотъемлемых прав и свобод личности создает необходимые предпосылки для самовыражения индивида, расширяет границы индивидуальной свободы.

Однако права и свободы личности не следует и абсолютизировать, ибо последнее неизбежно приводит к вседозволенности и произволу, подготавливает благодатную почву для возникновения социальных конфликтов. Индивидуальная свобода не может быть беспредельной, она подлежит введению в определенные разумные рамки, за которыми простирается либо свобода другого индивида, либо общественный интерес, общее благо. Умеренное ограничение прав и свобод личности допустимо для устранения чрезмерных злоупотреблений правом и свободой, которое обеспечивается возложением на индивида соответствующих обязанностей (например, в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ закреплена обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы)116.

По мнению специалистов, на современном этапе развития человеческого сообщества позитивное право должно ориентироваться в первую очередь на общепризнанные естественные и неотъемлемые права и свободы личности, быть носителем этих прав и свобод, а также обеспечивать их соблюдение и эффективную защиту117. В противном случае мы будем иметь дело с так называемым неправовым содержанием закона. Атакой закон, как известно, способен причинить больше вреда, чем принести пользы.

Отсюда следует, что приоритетом российской правотворческой политики является законодательное обеспечение проводимых преобразований, строительства демократического правового государства, развития институтов гражданского общества. Сегодня с реализацией данной цели она, к сожалению, в полной мере не справляется. Многие важные законодательные акты еще не приняты, хотя потребность в них ощущается весьма остро. Это значит, что соответствующие общественные отношения остаются неурегулированными, т. е. лежат вне поля действия правотворческой политики. Сказанное позволяет обозначить еще один из приоритетов правотворческой политики, состоящий в оптимизации нормативной базы по повышению эффективности механизма правового регулирования.