Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Как можно заметить, принцип концептуальности тесно связан еще с одним важнейшим принципом правотворческой политики – принципом системности. Именно системность правотворческой политики обеспечивает единство правового регулирования общественных отношений, иерархию, комплексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативных правовых актов, а также реальность и исполнимость содержащихся в них требований и предписаний.

Системный подход предполагает необходимость обеспечения внутрисистемных зависимостей нормативных правовых актов в процессе совершенствования правового регулирования, исходя из общей концепции развития законодательства. Такой подход включает в себя, прежде всего, анализ и оценку подготавливаемых законопроектов с точки зрения их связей с другими, задействованными уже правовыми механизмами. Тем самым, по образному выражению Т. Н. Рахманиной, создаются условия, позволяющие новому закону как можно «мягче», безболезненнее войти в действующую систему права, не разрушая устоявшихся системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами98.

Системность правотворческой политики в данном контексте означает единый, комплексный характер воздействия на процесс формирования правовых норм, объединенный единством целей законодателя, принципов правового регулирования и единым характером объекта правового воздействия. Нормативные правовые акты должны создаваться и изменяться в строгом соответствии со специальным планом99, обеспечивающим их непротиворечивость, взаимодополняемость, единый комплексный характер правового воздействия системы права как важнейшего условия ее эффективности.

Системность правотворческой политики предполагает разработку нормативного правового акта (вне зависимости от его статуса) как составной части единого комплекса законодательства со строго определенным функциональным назначением. Это предопределяет необходимость исследования в ходе правотворчества наличия (или отсутствия) иных актов, органически взаимосвязанных с разрабатываемым. Каждый из нормативных правовых актов должен создаваться (изменяться, отменяться) с учетом его связи с другими актами, выступающими его респондентами, на положения которых он ссылается или корреспондентами100, которые сами содержат ссылки на его положения.

Создание закона должно предопределять (а лучше – нормативно закреплять) обязательность создания комплекса строго определенных подзаконных актов в соответствии с ним и во исполнение его, уточняющих и конкретизирующих его положения и устанавливающих порядок их реализации. Принятие подзаконного акта высшими органами (должностными лицами) государственной власти также может повлечь за собой необходимость создания нормативного механизма его реализации101. В противном случае принимаемые акты могут оказаться декларативными, не иметь реального значения для жизни людей, не располагать возможностью воздействовать на их правозначимое поведение.

Подводя итог сказанному в настоящем параграфе, следует подчеркнуть, что все рассмотренные выше принципы правотворчества и правотворческой политики взаимосвязаны и взаимообусловлены. Лишь применяемые вместе, они дают эффект, обеспечивают принятие целесообразных, легитимных, обоснованных законов и иных правовых актов. Отступление от них ведет к произвольным и ошибочным решениям, излишним затратам труда, времени, энергии правотворцев, снижению эффективности правового регулирования. Их особенность заключается в том, что в рамках правотворческой политики, они имеют свою направленность, т. к. предвосхищают и опосредуют деятельность по формированию новых норм права, способствуют модернизации процесса правотворчества. Специфика этих принципов состоит также в том, что здесь они применяются комплексно, в объективном единстве, без чего невозможно обеспечить эффективность их воздействия на правотворчество. Думается, что принципы, не нашедшие отражения в Конституции РФ, целесообразно закрепить в Федеральном законе о системе принципов правотворческой политики в Российской Федерации и соответствующих законах субъектов Федерации.

Переходя к вопросу о приоритетах правотворческой политики в современной России, заметим, что в настоящий момент на передний план выходит необходимость осознания того, что эффективное правовое регулирование невозможно без ясного и глубокого понимания приоритетов этого важнейшего вида правовой политики. Данный вопрос, при его очевидной малоизученности, чрезвычайно актуален и значим как для теории, так и для практики осуществления правотворческой политики.

Как справедливо отмечал С. С. Алексеев, в каждом законе, претендующем на то, чтобы занять достойное место в передовой правовой системе, должна быть своего рода изюминка – одна или несколько взаимосвязанных основополагающих идей, которые придают ему особый смысл и социальное звучание, дают ход решению назревшей проблемы. А вот изюминка правовой реформы, всей правовой политики России состоит в том, что в такой реформе, в такой политике должны быть приоритеты102.

Здесь следует отметить, что если приоритетам правовой политики в науке уделено достаточно большое внимание, то категория «приоритет правотворческой политики» специалистами пока не освоена, поэтому, естественно, она не является общепринятой в научном мире (как, впрочем, и другие вопросы, касающиеся основных видов правовой политики). Таким образом, вопрос о приоритетах данной политики в наши дни приобретает особый смысл, а необходимость его изучения в рамках юридической науки – очевидность.

Поскольку в теории государства и права вплоть до последнего времени такое явление, как правотворческая политика в целом практически не исследовалось, то проблема ее приоритетов в основном рассматривалась в рамках общей правовой политики государства. Прежде всего, нужно отметить отсутствие единства в научной терминологии. С одной стороны, общим термином охватываются совершенно разные по своей природе и социальному предназначению явления, допустим, такие как стратегические цели данной политики и ее тактические задачи. С другой стороны, когда речь, несомненно, идет об одном и том же явлении, его вроде бы синонимичные наименования на поверку оказываются в принципе не тождественными понятиями. Такими свойствами обладают, в частности, понятия «приоритет» и «принципы государственной политики», «первоочередные задачи в области правового регулирования», «приоритетное направление правовой политики», «ориентиры правовой политики государства». Весьма взвешенный анализ этих терминов проводит А. П. Коробова103.

По ее мнению, приоритеты той или иной разновидности правовой политики представляют собой определенные социальные ценности, или, в некотором смысле, те завоевания, которые человеческое сообщество приобрело в процессе своей эволюции и охраняет с помощью правовых средств. Эти ценности являются достоянием всего человечества и поэтому носят универсальный для любого прогрессивного общества характер. Бережное отношение к ним и их правовая защита являются залогом поступательного развития социального организма104. Похожей точки зрения придерживается Т. А. Золотухина, которая полагает, что основными приоритетами правотворческой политики должны выступать общечеловеческие ценности, в первую очередь провозглашенные Конституцией РФ105.

В русском языке слово «приоритет» (от лат. prior – «первый», «старший») толкуется в разных значениях, в частности, как «первенство во времени в осуществлении какой-либо деятельности»106. Следовательно, приоритеты правотворческой политики – наиболее первостепенные ориентиры, или, иными словами, главные цели такой политики. Как пишет В. В. Соловьев: «Приоритеты политики – это определяющие направления, акценты, предпочтения в деятельности государственной власти, выстроенные в соответствии с ее представлениями об иерархии социальных ценностей, которые подлежат защите и обеспечению правом в первую очередь (прежде всего)»107. В свою очередь, Е. С. Селиванова полагает, что под приоритетами правотворческой политики следует понимать первоочередные цели стратегического характера108. На наш взгляд, подобное понимание приоритетов как правовой, так и правотворческой политики наиболее близко отражает смысл рассматриваемого явления в качестве ее важнейших ориентиров.

Таким образом, можно со всей определенностью говорить о том, что приоритеты правотворческой политики – это наиболее важные, первостепенные ориентиры, на которые должна быть нацелена деятельность государства и общества в сфере нормативно-правового регулирования.

Наличие в политике определенных приоритетов позволяет расставить акценты, избрать верные средства и методы достижения поставленных целей и задач, сконцентрироваться на главном, а кроме того, дает возможность интегрировать усилия всех субъектов в процессе выработки и реализации стратегических правовых идей, что, несомненно, должно положительно отразиться на качестве проводимой государством политики, в том числе в сфере правотворчества.