Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография - Наталья Антипьева

Другим примером можно считать отношения по социальному обеспечению инвалидов. Данная категория граждан в силу ст. 10 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»149 (далее – Закон о социальной защите инвалидов) имеет право на получение социального обеспечения в виде технических средств реабилитации150. Следует отметить, что натуральные предоставления в системе социального обеспечения не очень распространены и фактически предусмотрены лишь для инвалидов, граждан, пострадавших вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, некоторых категорий ветеранов и лиц, пострадавших от воздействия радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС151. В соответствии с законодательством граждане обеспечиваются также лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания152.

Предоставление инвалидам технических средств реабилитации обусловлено тем, что одной из целей социального обеспечения этих граждан признана их интеграция в общество. Государство стремится обеспечить лицам с ограниченными возможностями условия для учебы, работы, досуга, участия в общественной жизни. В этом заинтересованы обе стороны социально-обеспечительных отношений: и сам гражданин, признанный инвалидом, и государство, призванное гарантировать всем своим гражданам надлежащую реализацию предоставленных им прав. Без предоставления инвалидам технических средств реабилитации (протезов, кресел-колясок, слуховых аппаратов и т. д.) достижение целей интеграции невозможно. Следовательно, для этой особой категории получателей мер социального обеспечения предусмотрены и особые виды социального обеспечения, что также выступает проявлением дифференциации правового регулирования153.

Второе направление воздействия единства и дифференциации правового регулирования на отношения по социальному обеспечению граждан воплощается в развитии норм, регламентирующих порядок предоставления тех или иных видов социального обеспечения. Зачастую в процедурных правоотношениях дифференциация правового регулирования осуществляется с учетом тех же самых критериев, что и в правоотношениях материальных (т. е. при установлении оснований и условий получения социальных предоставлений). Однако этот подход не всегда оправдан, о чем свидетельствуют, например, отношения по пенсионному обеспечению военнослужащих из числа призывников (пенсии данным лицам назначаются органами ПФР) и контрактников (их пенсионирование осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба). Данная проблема имеет общий характер, что подтверждает существующее распределение полномочий по предоставлению целого ряда видов социального обеспечения между органами социальной защиты населения154 и внебюджетными социальными фондами. Так, ежемесячные денежные выплаты155 предоставляет ПФР, который также осуществляет деятельность, связанную с выдачей государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал156. Вместе с тем в силу ст. 5 Закона о пенсионном страховании ПФР – это страховщик, осуществляющий обязательное пенсионное страхование. При этом ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Как следует из постановления Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»157, данное учреждение создавалось для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РСФСР.

Причины, в силу которых те или иные органы государственной власти или специально уполномоченные организации наделяются функциями по социальному обеспечению, не всегда конкретизированы, а единообразие в разрешении сходных вопросов иногда отсутствует, что может препятствовать надлежащей реализации прав граждан, если эти вопросы находятся в компетенции разных субъектов. Этот вывод можно проиллюстрировать на примере ст. 56 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих. Данная норма была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, указавшем в постановлении от 2 июня 2011 г. № 11-П158, что по буквальному смыслу ее положений и по смыслу, придаваемому им органами, осуществляющими пенсионное обеспечение лиц, проходивших военную службу, а также судами общей юрисдикции, выплата предусмотренных данным законом пенсий допускается лишь при наличии у пенсионера документов о регистрации по месту жительства или месту пребывания, выданных в установленном порядке органами регистрационного учета, и, как следствие, исключается выплата пенсии по месту фактического проживания лицам, не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории Российской Федерации.

В то же время такая возможность предусмотрена для лиц, получающих трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению: место их фактического проживания при отсутствии подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации определяется на основании их личного заявления.

С учетом этого Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что в отношениях по выплате пенсии лицам, не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории РФ, пенсионеры из числа лиц, проходивших военную службу, пенсия которым назначена в соответствии с Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих, оказываются в неравном положении по сравнению с лицами, получающими трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Законом о трудовых пенсиях и Законом о государственном пенсионном обеспечении. Между тем все эти пенсионеры относятся к одной категории – лиц, имеющих право на получение гарантированной государством пенсии, и отсутствие регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории РФ не может служить основанием введения различий в условиях реализации ими конституционного права на социальное обеспечение, – иное означает установление в отношении этих лиц необоснованной, не имеющей разумного оправдания дифференциации порядка выплаты пенсий. Конституционный Суд РФ признал, что взаимосвязанными положениями ст. 56 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих – в части, предусматривающей, что выплата бывшим военнослужащим пенсий, на которые они имеют право в соответствии с данным законом, производится по месту жительства или по месту пребывания пенсионера в пределах территории РФ, основанием для определения и подтверждения которого признаются только документы о регистрации, выданные в установленном порядке органами регистрационного учета, – ограничивается право указанных лиц на социальное обеспечение, гарантированное им ст. 39 (ч. 1) Конституции РФ, в нарушение принципа равенства, закрепленного ее ст. 19 (ч. 1 и 2), и вопреки предписаниям ее ст. 55 (ч. 3), допускающей ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина лишь в конституционно значимых целях159. Необходимые коррективы внесены в Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих в 2013 г.160

Характеризуя третье – общетеоретическое – направление воздействия единства и дифференциации правового регулирования на развитие отношений, составляющих предмет отрасли права социального обеспечения, необходимо остановиться на таких вопросах, как формирование системы отрасли и ее понятийного аппарата (последняя проблема была уже частично затронута ранее).

Обращаясь к проблеме формирования системы отрасли права социального обеспечения, требуется отметить, что на протяжении долгого времени научных работ, специально посвященных проблемам системы отрасли права социального обеспечения161, предпринято не было, хотя указанная проблема и затрагивалась в работах многих ученых.

Обращаясь к системе права социального обеспечения, В. С. Андреев указывал, что «норма может выражать общие, принципиальные положения, характеризующие данную отрасль права с учетом совокупности всех регулируемых ею общественных отношений, или закреплять правило, касающееся только отдельной стороны или вида общественных отношений, включаемых в предмет данной отрасли права»162. С учетом данного обстоятельства В. С. Андреевым было предложено относить к общей части отрасли права социального обеспечения нормы, «главным образом, содержащие указание на сферу действия и предмет регулирования, а также выражающие принципы права социального обеспечения»163, тогда как в особенную часть отрасли включались нормы о пенсиях по старости, по инвалидности, за выслугу лет, по случаю потери кормильца, определяющие порядок назначения и перерасчета пенсии, исчисления среднего заработка, а также нормы о трудовом стаже, пособиях, материально-бытовом обеспечении и культурном обслуживании престарелых и инвалидов, общественных формах содержания подрастающего поколения, медицинской помощи и лечении граждан164.