Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание - Коллектив авторов

Как известно, юридической наукой выделяются принципы права, юридической ответственности, правового государства и многие другие. Во всех указанных случаях речь идет, как правило, об исходных, руководящих, отправных идеях, требованиях, которые лежат в основе определенного правового явления. В таком смысле используется данное понятие и при характеристике принципов правовой политики65, уже достаточно глубоко изученных в отечественной юридической науке.

В свою очередь, к проблеме принципов правотворческой политики обращались совсем немногие авторы. Хотя в литературе имеется ряд научных наработок в данной области66, следует признать, что какой-либо целостной концепции по данному вопросу пока не создано. Между тем, очевидно, что его решение имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, ибо речь идет о научном обосновании системы требований, которые должны лежать в основе одного из важнейших видов политико-правовой деятельности.

Изучение различных точек зрения показывает, что у некоторых исследователей сложилось представление о том, что принципы правовой и правотворческой политики полностью совпадают. Учитывая, что правотворческая политика является одной из разновидностей политики правовой, на наш взгляд, в ее основе могут лежать общие принципы такой политики, но лишь те из них, которые имеют отношение к сфере правотворчества. У других разновидностей правовой политики (доктринальной, правоинтерпретационной, правоприменительной, правореализационной и т. д.) должны существовать собственные исходные установки, которые наряду с иными основаниями классификации выступают средством отграничения различных ее видов.

На наш взгляд, принципы правотворческой политики – это основополагающие начала, определяющие общие подходы государства и гражданского общества к формированию и реализации стратегии и тактики в сфере правотворчества. Основное назначение принципов правотворческой политики состоит в установлении важнейших ценностно-нормативных основ социальной деятельности.

Здесь следует отметить, что исходные принципы правотворчества и правотворческой политики, общие перспективы, основные направления и стратегия развития законодательства в концептуальном виде закреплены в Конституции Российской Федерации67. Так, в ст. 10 провозглашен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Применительно к законодательной власти этот принцип получил развитие в ст. 94 Конституции РФ, согласно которой Федеральное Собрание является общефедеральным представительным и законодательным органом страны. Указанный принцип определяет основную функцию законодательного органа – создание законов, содержащих общеобязательные правила поведения. Реализация же данных правил возлагается на органы исполнительной и судебной власти. Кроме того, принцип разделения властей предопределяет участие в законодательном процессе главы исполнительной власти (премьер-министра, губернатора), который наделяется рядом полномочий, выступающих в качестве «сдержек и противовесов» (например, право «вето»).

По мнению С. В. Полениной, к числу закрепленных Конституцией РФ принципов правотворческой политики должны быть обязательно отнесены принцип высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, а также принцип верховенства закона (ч. 1 и 2 ст. 15), выступающие в качестве неотъемлемого условия существования правового государства68. В соответствии с этими принципами органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Для реализации принципа законности необходимо как соблюдение установленной процедуры принятия федеральных и региональных законов, так и обеспечение соответствия положений подзаконных нормативных правовых актов законам как актам, обладающим высшей юридической силой.

Помимо названных, в Конституции РФ содержится немало и других принципов, являющихся общими как для правотворчества, так и для правотворческой политики. Особо следует отметить ст. 18 Конституции, провозгласившую, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Следовательно, соблюдение и обеспечение прав человека и гражданина – важнейшее условие правомерности как федеральных, так и региональных законов69.

Базовым для правотворчества в условиях России является принцип федерализма. Правотворческая политика призвана играть важную роль в обеспечении единства российского законодательства, состоящего из федеральных законов, иных нормативных правовых актов и законодательства субъектов Федерации. Как известно, Конституция РФ дает по этим вопросам две сходные установки: одни ее статьи разграничивают нормотворческую компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами, другие – провозглашают безусловное соблюдение принципа соответствия законов субъектов РФ федеральным законам, принятым в пределах компетенции Федерации70.

Таковы, предлагаемые в литературе, основные конституционные принципы правотворческой политики. На наш взгляд, кроме указанных выше, она должна базироваться также на принципах правовой политики, общих для всех ее разновидностей. Авторами проекта Концепции правовой политики в Российской Федерации предложен целый ряд этих принципов:

• демократический характер;

• социально-политическая обусловленность;

• учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества;

• реалистичность;

• согласованность с международными стандартами нормативно-правового регулирования при учете национальных интересов и др.71

Исходя из этого, к числу наиболее общих принципов, отражающих процесс взаимодействия правотворчества, правовой и правотворческой политики (в их различных сочетаниях), следует отнести научную обоснованность, гласность, предсказуемость и системность. Что же касается принципов, имеющих отношение, прежде всего или исключительно к правотворческой политике, то к ним, на наш взгляд, относятся принцип отражения общественного мнения, принцип концептуальности и принцип опережающего реагирования правотворческой политики. Остановимся коротко на характеристике каждого из них.

Из принципов, не получивших конституционного закрепления, в первую очередь следует выделить принцип научной обоснованности. Данный принцип можно признать универсальным, поскольку он имеет одинаково важное значение как для правотворчества и правотворческой политики, так и для правовой политики в целом, основанность которой на передовых достижениях юридической науки выделяется в качестве ее отличительного признака72.

Важность данного принципа отмечается и в других теоретических исследованиях. Так, Р. О. Халфина подчеркивает, что научная обоснованность имеет определяющее значение для эффективного правотворческого решения73. Здесь следует добавить, что выполнение основной задачи правотворческой политики – модернизации правотворчества – немыслимо без научного обоснования не только принимаемых правовых актов, но и организации правотворческого процесса. По справедливому мнению А. В. Кочеткова, научно обоснованная организация правотворческого процесса, правильная законодательная процедура, грамотное использование средств и приемов юридической техники создают предпосылки для выработки и принятия качественных законов, обеспечивают их авторитет74.

Данный принцип подразумевает тщательное изучение той сферы общественных отношений, которую предполагается урегулировать соответствующим законом или иным правовым актом, практику применения действующих в этой сфере нормативных правовых актов, учет факторов, формирующих правотворческое решение, широкое привлечение научных учреждений и отдельных ученых к разработке и обсуждению законопроектов75. Большое значение для обеспечения эффективности и научности правотворчества имеет такое важное средство правотворческой политики, как экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и иные)76 правовых актов. На наш взгляд, нельзя согласиться с позицией, согласно которой экспертиза является одной из стадий правотворческой деятельности77. Думается, что проведение экспертизы необходимо на всех стадиях правотворческого процесса, начиная с планирования законопроекта и заканчивая окончательным принятием закона.

Рассматриваемый принцип предполагает также, что принимаемый правовой акт впишется в систему действующих и намеченных к разработке нормативных правовых актов78. Научно обоснованный закон должен обладать правильно выбранной формой и методами правового регулирования, отвечать потребностям законодательного обеспечения соответствующей области общественных отношений, не иметь логических противоречий, не нарушать принципа единства юридической терминологии, соответствовать правилам юридической техники, предусматривать механизм реализации своих предписаний, содержать только те законодательные решения, которые входят в сферу законодательного воздействия соответствующего уровня федеративных отношений, и соответствовать нормативным правовым актам более высокой юридической силы79.