Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография - Наталья Антипьева

Е. В. Чурсиной предложено «семь принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: субсидиарности; ограниченной необходимости федерального регулирования; рамочного федерального регулирования; позитивного обязывания; бюджетной обеспеченности полномочий; соблюдения интересов Российской Федерации и ее субъектов; сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов»139. Этот подход разделяется и другими специалистами140. Научные исследования в указанной сфере продолжаются141, но, как представляется, требуют усилий не только со стороны представителей науки конституционного права, но и со стороны представителей иных отраслевых наук.

Современный этап формирования законодательства субъектов Российской Федерации о социальном обеспечении связан с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»142.

Согласно его положениям, а также в соответствии с нормами иных законодательных актов, в ведении субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся, в частности, следующие вопросы: 1) социальное обслуживание населения; 2) социальная поддержка ветеранов труда и тружеников тыла; 3) гарантии и компенсации, установленные для граждан, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; 4) социальная поддержка реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; 5) оказание малоимущим гражданам государственной социальной помощи; 6) регулирование отношений по выплате ежемесячного пособия на ребенка; 7) социальная защита гражданских государственных служащих субъекта Федерации и муниципальных служащих; 8) уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; 9) регулирование отдельных вопросов в сфере погребения.

Некоторые полномочия Российской Федерации могут быть переданы ее субъектам, как, например, полномочие по выплате пособия по безработице, стипендии и материальной помощи безработным гражданам, что предусмотрено ст. 7.1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»143 (далее – Закон о занятости населения). Финансовое обеспечение таких полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ). К числу иных межбюджетных трансфертов относятся, например, субсидии. Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ст. 132 БК РФ).

При этом в ч. 3 ст. 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закреплено, что органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. По мнению Т. В. Нечаевой, это противоречит положениям п. 4 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г., где сказано, что федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным рассматриваемым законом. Указанные требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ144.

Данный вывод, однако, спорен, так как запрет возложения одинаковых полномочий на органы государственной власти и органы местного самоуправления не противоречит праву органов государственной власти субъектов РФ самостоятельно принимать на себя социальные обязательства (применительно к органам местного самоуправления о таком праве было сказано выше). Неслучайно речь идет только о федеральном законодательстве.

Как отмечают М. В. Лушникова и А. М. Лушников, «совместное ведение в сфере социального обеспечения и социальной защиты означает, что ряд вопросов должны находиться в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, поскольку федеральный законодатель отнес их к ведению названных субъектов. Тому могут служить две основные причины: необходимость учета региональных и местных особенностей и (или) необходимость в консолидации усилий, в том числе финансовых средств, центра и регионов, муниципальных образований»145. Следовательно, эти обстоятельства лежат в основе дифференциации расходных обязательств между Российской Федерацией и ее субъектами. Представляется, что еще одной причиной, обосновывающей распределение расходных обязательств в системе государственного социального обеспечения, являются различия в основаниях возникновения соответствующих социальных обязательств и их содержании. Так, нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Российской Федерации (п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»146 (далее – Закон о системе государственной службы)), что предопределяет источники финансирования соответствующих социальных предоставлений. При осуществлении социальной защиты граждан, пострадавших в результате политических репрессий, Российская Федерация несет обязательства в части компенсации вреда, причиненного незаконным лишением свободы, либо помещением на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения, а также связанные с утратой имущества. В ведении регионов находится социальная поддержка названных лиц, так как регионам проще оценить потребности граждан, проживающих на их территории, в предоставлении тех или иных видов социального обеспечения.

Таким образом, можно признать наличие оснований для выделения следующих принципов разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Первые два принципа – необходимость учета территориальных, климатических и экономических особенностей субъекта Российской Федерации (в том числе особенностей рынка труда и структуры населения), а также консолидации финансовых возможностей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в целях обеспечения надлежащего функционирования системы социального обеспечения населения – сформулированы А. В.Лушниковым и М. В. Лушниковой. Они могут быть дополнены принципом ответственности субъекта Российской Федерации за социальное благополучие лиц, работающих и проживающих на его территории, а также принципом учета оснований возникновения обязательств государства в сфере социального обеспечения населения.

Подытоживая сказанное, можно сделать ряд выводов.

Во-первых, правовые механизмы социального обеспечения населения соответствуют уровню экономического развития и финансовым возможностям государства. Это свидетельствует о том, что они имеют большое значение для формирования и развития системы социальных предоставлений, предназначенных для различных категорий граждан.