История государственного управления - Роман Мумладзе

Итак, Земский Собор XVI в. был не народным представительством, а расширением центрального правительства. Это расширение достигалось тем, что в состав Боярской думы, т. е. государственного совета, в особо важных случаях вводился элемент, по происхождению не правительственный, а общественный, но с правительственным назначением: это были верхи местных обществ, служилых и промышленных, стянутые в столицу. На Соборе они не составляли особого собрания или совещания, становившегося или действовавшего отдельно от центрального руководства, а входили прямо в его состав и лишь при подаче мнений образовывали несколько групп, параллельных правительственным, подававших голоса наряду с Освященным собором, боярами и приказными людьми. Целью Соборов в XVI в. было объединить мнения и действия высшего правительства и его подчиненных органов, давать первому справки о положении дел и как относятся к соборному вопросу люди, которые будут ответственными проводниками решения, принятого властью на основании наведенных справок и выслушанных мнений.

В XVII в. Земские Соборы оставались органами сословного представительства, но роль их существенно изменилась – возросло представительство дворян и посадских людей. В течение XVII в. динамика значимости Земских Соборов была неравномерной. Так, в начале столетия из – за социальных потрясений, иностранных вторжений, ослабления государственной власти роль земских соборов сильно возросла.

Однако после возвращения из польского плена в Москву в 1619 г. митрополита Филарета (1554–1633), отца царя Михаила Романова и образования постоянных руководящих органов, роль Земских Соборов и соборных депутатов снизилась, они стали собираться реже. Если в период 1613 – 1622 гг. Соборы действовали почти непрерывно, то с 1622 по 1632 гг. они не собирались, хотя, может быть, найдутся источники, архивные документы, свидетельствующие об обратном. В период 1632–1653 гг. Земские Соборы собирались редко, но вопросы, которые они рассматривали, были очень важными: Соборное Уложение 1649 г., восстание во Пскове, русско – польские, русско – крымские отношения, воссоединение Украины с Россией, вопрос об Азове. Земские соборы этого периода характеризуются активным выступлением сословных групп, предъявляющих требования правительству. После 1653 г. деятельность Соборов затухает и только в 1683–1684 гг. отмечается небольшой взлет оказавшийся кануном их падения. Эта тенденция выражала перерастание сословно – представительной монархии в абсолютную.

Каково значение Земских Соборов? Если присмотреться к вопросам, которыми занимались Соборы, то, прежде всего, надо выделить из них четыре, которые утвердили проведение крупных государственных реформ: судебных, административных, финансовых и военных. Это соборы 1549, 1619, 1648, 1681 – 1682 гг. Таким образом, история Земских Соборов тесно связана с общей политической историей страны. Приведенные даты падают на узловые моменты в ее жизни: реформы Ивана Грозного, реставрация государственного аппарата после гражданской войны начала XVII века, создание Соборного уложения, подготовка петровских преобразований. Судьбам политического устройства страны были посвящены, к примеру, и совещания сословий в 1565 г., когда Грозный уехал в Александрову слободу, и приговор, вынесенный земским собранием 30 июня 1611 г. в «без-государное время». Наиболее часто на Соборах рассматривались вопросы внешней политики и налоговой системы (по преимуществу в связи с военными нуждами). Таким образом, через обсуждения на заседаниях Соборов проходили крупнейшие проблемы, стоявшие перед Российским государством.

Изучая земские соборы XVI в, видим, что Собор не был постоянным учреждением, не имел определенной законом компетенции и потому не обеспечивал прав и интересов ни всего народа, ни отдельных его классов, и даже выборный элемент едва заметен в его составе. Земские Соборы XVI в., конечно, не удовлетворяли требованиям ни сословного, ни народного представительства. Земский Собор – это такая форма участия общества в управлении, которая не подходит под привычные виды народного представительства, но практика их проведения была важна для последующей работы Государственной Думы России.

На деле ЗемскиеСоборы XVI в. не были ни всеземскими, ни постоянными, ежегодно созываемыми собраниями и не взяли в свои руки надзор за управлением. Однако их работа не прошла бесследно ни для законодательства и управления, ни даже для политического самосознания русского общества. Пересмотр Судебника и план земской реформы – дела, исполненные, как мы видели, не без участия первого собора. После смерти Ивана Грозного Земский Собор даже восполнил пробел в основном законе, точнее, в обычном порядке престолонаследия, т. е. получил учредительное значение. Верховная власть в Московском государстве, как известно, передавалась удельным вотчинным порядком, по завещанию. По духовной 1572 г. царь Иван IV назначил своим преемником старшего сына Ивана. Но смерть наследника от руки отца в 1581 г. упразднила это завещательное распоряжение, а нового завещания царь не успел составить. Так, второй его сын Федор, став старшим, остался без юридического титула, без акта, который давал бы ему право на престол. Этот недостающий акт и создан был Земским Собором. В 1584 г., после смерти царя Ивана IV, пришли в Москву из всех городов «именитые люди» всего государства и молили царевича, «чтоб был царем». Англичанину Горсею, жившему тогда в Москве, этот съезд именитых людей показался похожим на парламент, составленный из высшего духовенства и «всей знати, какая только была». Эти выражения свидетельствуют о том, что собор 1584 г. по составу был похож на Собор 1566 г., состоявший из правительства и людей двух высших столичных сословий. Так на Соборе 1584 г. место личной воли вотчинника – завещателя впервые заступил государственный акт избрания, прикрытого привычной формой земского челобитья: удельный порядок престолонаследия был не отменен, а подтвержден, но под другим юридическим титулом, и потому утратил свой удельный характер. Такое же учредительное значение имел и собор 1598 г. при избрании Бориса Годунова.

Редкие, случайные созывы Собора в XVI в. не могли не оставлять после себя и немаловажного народно – психологического впечатления. Только здесь боярско – приказное правительство становилось рядом с людьми из управляемого сообщества, чтобы изъявить государю свою мысль; только здесь оно отучалось мыслить себя всевластной кастой, и только здесь дворяне, гости и купцы, собранные в столицу из Новгорода, Смоленска, Ярославля и многих других городов, связываясь общим обязательством «добра хотеть своему государю и его землям», приучались впервые чувствовать себя единым народом в политическом смысле слова: только на Соборе Россия могла сознать себя цельным государством.

По принципам (методам) формирования Земские Соборы – последователи вече, феодальных съездов; по составу, представительству и работе – Земские Соборы прародители парламента. Это качественно новое состояние «Совета» центральной власти (царя) со всеми слоями населения страны. Это своеобразное подтверждение легитимности власти, признание ее полномочий.

1.4. «Совет Всея Земли» и его роль в управлении государством

«Совет Всея Земли» был создан не позднее 4 марта 1611 г. из членов первого ополчения. В мае Земский Собор приступил к реформе, призванной покончить с неразберихой в высшем руководстве и в управлении страной:

1. Для оперативного решения возникающих вопросов Совет Земли решил сосредоточить, власть в руках своего рода «чрезвычайной тройки». Помимо П. П. Ляпунова, в нее вошел Д. Т. Трубецкой. Выбор третьего члена комиссии представлял наибольшие трудности. На этот пост могли претендовать вожди дворянских замосковских отрядов, получившие думные чипы на московской службе. Но П. П. Ляпунов избрал в сотоварищи не их, а вождя казацких отрядов И. М. Заруцкого. Боярин из безродных казаков-такого еще не видывала Русь. Признав за И. М. Заруцким боярский чин, «Совет Всея Земли» тем самым признал казаков равноправными участниками ополчения. Образование триумвирата скрепило союз между земскими дворянами и верхушкой казачьих таборов. Власть в ополчении осуществлял постоянно действующий Земский собор, получивший наименование «Совета Всея Земли».

2. Для коллегиального обсуждения и решения проблем была сформирована боярская комиссия. Собор выделил из своего состава комиссию, по привычке называвшуюся боярской. С первых дней осады дела в ополчении решались «по боярскому и всей земли приговору». В действительности прирожденных бояр в ополчении было немного, а и всех членов думы наибольшим влиянием пользовался думный дворянин П. П. Ляпунов, личность яркая и незаурядная. Встав во главе освободительного движения, П. П. Ляпунов приобрел большую популярность. Члены комиссии не получили от Собора никаких привилегий. Им положен был боярский земельный оклад традиционного размера, как при «прежних прирожденных государях». Излишние богатства, полученные от самозванца, подлежали общему разделу.