Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография - Наталья Антипьева

В. С. Андреевым выделялись следующие организационно-правовые формы социального обеспечения: 1) государственное социальное страхование рабочих и служащих, членов кооперативов и некоторых других лиц; 2) социальное страхование колхозников; 3) социальное обеспечение колхозников за счет централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников; 4) социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из государственного бюджета; 5) обеспечение за счет специальных фондов общественных организаций (фондов отдельных колхозов, художественного, литературного, музыкального фондов и фонда Союза кинематографии)117.

В современных условиях сформировалось несколько точек зрения относительно количества организационно-правовых форм социального обеспечения (в ряде научных работ они также именуются формами социальной защиты населения118). Несмотря на определенную согласованность во взглядах ученых, к их числу единодушно относят лишь обязательное социальное страхование. Государственное социальное обеспечение также приводится в числе форм социального обеспечения населения, хотя единого подхода к его названию нет. В остальном позиции правоведов несколько различаются.

Так, Е. Е. Мачульская признает существование еще двух (кроме обязательного социального страхования) организационно-правовых форм осуществления конституционного права на социальное обеспечение: социального обеспечения за счет ассигнований из федерального бюджета и государственной социальной помощи119. М. В. Филиппова полагает, что помимо обязательного социального страхования в качестве форм социального обеспечения можно выделить государственное социальное обеспечение за счет бюджетов всех уровней бюджетной системы и негосударственное социальное обеспечение. При этом государственная социальная помощь представляет собой разновидность социального обеспечения за счет бюджетных средств120. По мнению М. В. Лушниковой и А. М. Лушникова, среди социально-обеспечительных отношений, кроме отношений по обязательному социальному страхованию, можно выделить отношения по социальной помощи (и социальному обслуживанию), а также отношения по государственному социальному обеспечению. Авторы отмечают, что «эта классификация отношений учитывает объективный процесс усложнения системы правового регулирования социального обеспечения, а именно специализацию и относительное обособление правовых режимов организационно-правовых форм социального обеспечения»121. М. Ю. Федорова наряду с обязательным социальным страхованием, государственным социальным обеспечением и государственной социальной помощью к числу форм социальной защиты населения относит социальное обслуживание населения122.

Характеризуя современные формы социального обеспечения, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова дифференцируют их по степени централизации на четыре группы: централизованные, региональные, муниципальные и локальные. При этом централизованные формы подразделяются на обязательное социальное страхование и социальное обеспечение за счет бюджетных средств, а также смешанную форму социального обеспечения, предполагающую одновременное использование в отношении определенных субъектов как страхования, так и обеспечения за счет бюджетных средств123.

Т. К. Миронова полагает, что существуют две основные организационно-правовые формы социальной защиты населения – социальное страхование и социальное обеспечение124. При этом она констатирует, что социальное обеспечение «объединяет различные формы нестрахового характера, в том числе традиционные для сегодняшнего дня (пенсионное обеспечение, социальную помощь, социальное обслуживание), а также формы, предусматривающие обеспечение права на образование и права на жилище в случаях, когда реализация этих прав будет осуществляться через систему социальной защиты населения»125.

Следовательно, государственное социальное обеспечение, именуемое также социальным обеспечением за счет средств бюджетов, рассматривается современными исследователями в качестве организационно-правовой формы социального обеспечения или социальной защиты населения (в том случае, когда социальная защита признается результатом трансформации системы социального обеспечения). При этом указанные формы по-прежнему отграничиваются друг от друга на основе критериев, предложенных В. С. Андреевым, который полагал, что «для каждой из форм социального обеспечения, как правило, специфичны: круг обеспечиваемых; способ образования общественного фонда, из которого производится обеспечение; виды обеспечения; органы, осуществляющие его»126. Кроме того, в качестве необходимых критериев также выделяют условия и цели предоставления обеспечения127.

По существу категория «организационно-правовая форма социального обеспечения населения», имеющая комплексный, многоаспектный характер может рассматриваться как наиболее обобщенная форма единства и дифференциации правового регулирования, поскольку объединяет социальное обеспечение различных групп граждан, связанных общими признаками (в этом одновременно проявляется и единство регулирования), но имеющими право на получение социального обеспечения с учетом различных факторов. Именно организационно-правовая форма социального обеспечения позволяет структурировать (т. е. сформировать единый подход в данной сфере) социальное обеспечение различных групп граждан, связанных общими признаками, но имеющими право на получение социального обеспечения с учетом различных факторов в разном порядке за счет разных источников (т. е. на основе дифференциации).

Поскольку в науке признаны четыре основных критерия, с учетом которых организационно-правовые формы социального обеспечения обособились друг от друга, возникает вопрос: являются ли эти критерии равнозначными или какой-либо из них имеет ведущее значение?

Представляется, что важнейшим из названных критериев является категория граждан, подверженная определенному социальному риску и получающая меры социального обеспечения в рамках определенной организационно-правовой формы. Неслучайно М. Ю. Федорова отмечает, что правильное определение возможных способов компенсации того или иного социального риска требует учета специфики его проявления в отношении различных категорий граждан128. При этом «в самом общем варианте такой учет осуществляется посредством дифференциации организационно-правовых форм социального обеспечения и социальной защиты населения»129.

Однако вторым по значимости критерием (он определяется категорией обеспечиваемых граждан) выступает именно источник финансирования социально-обеспечительных мероприятий. От этого, в свою очередь, зависит, каким субъектом будут предоставляться гражданину соответствующие виды социального обеспечения, а также их состав. Следовательно, экономическая природа отношений по социальному обеспечению является основой единства их правового регулирования, так как все они носят распределительный характер.

Влияет она и на дифференциацию правового регулирования этой группы общественных отношений. Для иллюстрации данного тезиса необходимо обратиться непосредственно к финансовым источникам системы социального обеспечения. Ранее финансирование мероприятий по социальному обеспечению граждан осуществлялось за счет средств общественных фондов потребления. Общественные фонды потребления включали фонды для совместного потребления (расходы на здравоохранение и просвещение, а также амортизация основных непроизводственных фондов учреждений просвещения, здравоохранения, физкультуры и социального обеспечения и обобществленного жилого фонда) и фонды для нетрудоспособных членов общества. Выделялись также фонды для оплаты отпусков130.

В настоящее время источники финансирования предоставляемых гражданам мер социального обеспечения существенно различаются, что позволило М. Ю. Федоровой сделать вывод об их разделении на основные (бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды, собственные средства организаций) и дополнительные (негосударственные фонды, инвестиционные доходы юридических и физически лиц, благотворительная деятельность и т. д.)131.

Несколько иначе подходят к классификации таких источников экономисты. По мнению Л. В. Авдеевой, перераспределение осуществляется благодаря уплате налогов и отчислений на обязательное социальное страхование132. Аналогичный подход нашел отражение и в юридической науке. Так, В. Ш. Шайхатдинов, разграничивая государственную и негосударственную части системы социального обеспечения, указывает на то, что «подсистема финансирования государственной части основана на двух способах (организационно-правовых формах финансирования): обязательное социальное страхование и бюджетное финансирование»133. Негосударственная же часть системы социального обеспечения финансируется за счет средств местных бюджетов, организаций-работодателей, страховых медицинских организаций и негосударственных пенсионных фондов134.